后危机时期美国银行制度研究

吴真

自2008年金融危机从美国爆发波及到欧洲乃至全球金融市场，以美国为主的欧美国家以立法方式开启了政府对金融体制监管的新阶段，从整理上说，此次对金融监管体制的改革主要围绕着提高金融机构防范系统性风险的能力，加强对金融消费者的保护，成立专门的消费者权益保护机构，以确保金融消费者得到与其经济能力及风险承受力相符合金融产品和服务。在我国金融消费者保护政策及法律不完善的情况下，此举措也同样启发着我国对该主体的保护。

金融危机

金融消费者 金融消费者立法

2008年9月，美国证券界的大公司雷曼兄弟破产，世界的金融市场陷入一片大混乱。金融机构链条式的破产从美国开始波及到英国、欧洲大陆、扩大为所谓的“百年一遇”的金融危机。这次金融危机导致了严重的经济倒退和低迷，从而也引发了世人对美国金融监管的审视和质疑。

金融消费者保护的必然性

（1）金融消费者的概念界定

“金融消费者”一词是近十几年才出现的，作为一个法学概念，有必要仔细推敲它的内涵和外延，进而从概念出发切实保护金融消费者的利益。

1.金融消费者的内涵。“金融消费者”第一次出现是在英国颁布的2000年《金融服务和市场法案》之中，由此开创了对这一概念的立法界定。但是，作为一个法学概念，“金融消费者”至今未得到明确的界定，一是，由于其保护的主体范围难以划定，二是，现阶段综合的金融业务活动使得原有的以业务领域区分消费者身份的方式失去了意义。因此，笔者认同将“金融消费者”界定为“为生活需要购买、使用金融商品或接受金融服务的个体社会成员”。

2.金融消费者的外延。美国1999年《金融服务现代化法》把“金融领域的消费者”（Consumer）定义为“主要为个人、家庭成员或家用目的而从金融机构获得金融商品或服务的个体，也可以是其法定代表人”，对“金融机构客户”（Customer）的界定则是“与银行有不间断业务关系的消费者”。美国《2000年消费者财务隐私保密最终规则》将“金融领域消费者”定义为“从银行获得或已获得将主要用于个人、家庭成员或家用的金融产品或服务的个人或其法定代表人，而“金融机构客户”则指“已经银行有实际业务关系的消费者”。从其立法本意可知，美国法将消费者与银行之间的关系状态作为依据，以区别银行消费者与银行客户的身份，这主要是基于对隐私权保护的考虑。

（2）次贷危机与金融消费者保护之关联

众所周知，此次金融危机最大、最直接的受害者是美国的金融消费者，过于宽松的监管政策纵容了金融机构过度开发金融衍生品，聚集了大量的系统性金融风险，美国住房抵押贷款市场上次级抵押贷款的发放远远超出了公众的还款能力，宽松政策下的无风险套利诱惑又导致贷款经纪人的掠夺性贷款泛滥，这是次贷危机爆发的直接诱因。

在反思金融危机的原因时，美国政府意识到其金融监管体制存在严重弊病，一味地追求金融机构的利润最大化、对金融消费者利益保护不足，是酿成危机的原因之一。最终，美国政府痛定思痛，下定决心進行金融监管改革，并将金融消费者的保护作为改革的首要基础日标，维护金融消费者的合法权益。

美国金融消费者保护的法治变革

（1）危机后美国金融监管的发展历程

金融危机爆发后，恰逢美国总统大选期间，所以美国的一系列金融监管改革的措施历经两位总统执政期间，从2008年开始的两年多时间里先后推出多项改革方案。2008年3月31日，布什领导下的美国财政部正式公布了名为《金融监管体系现代化改革蓝图》（Blueprintfor a Modemized Financial RegulatoryStructure）（简称《蓝图》）的改革方案，正式开启美国金融监管体制改革之门。《蓝图》中规划了对美国金融监管体系的三步走方案，即短期、中期与长期的规划。该部法案最重要的是，美国财政部在评估现有金融监管的功能基础上提出构建最优的金融监管方案，明确美国的金融监管逐步由双层多头的功能型监管模式向日标监管模式过渡。这一监管改革方案在出台后曾经一度引起关注，但最终随着奥巴马政府的执政无果无终。随着美国金融危机的继续蔓延，为了应对新一轮冲击、增强消费者和投资者的信心并为奥巴马总统出席G20领导人峰会做准备，2009年3月26日美国财政部对金融监管框架改革方案进行了调整，制定了《金融改革框架》（简称《框架》），该法案提出了四大改革内容，即解决系统性风险、保护消费者和投资者利益、消除监管空白、促进国际监管规则协调一致。随后，2009年6月17日奥巴马总统对外公布《金融规制改革新基石：重构金融监管与规制》（FinancialRegulatory Reform-A New Foundation：Rebuilding Financial Supervision andRegulation）的金融监管改革白皮书（简称《白皮书》）。这份被金融行业视为美国70年来全面金融改革的路线图，重点在于维护美国金融稳定，且赋予了美联储以监管整个金融体系的新权力，并强化对金融消费者的保护，一旦通过必要的立法程序付诸实施，《白皮书》必将对美国金融市场的发展产生深远影响。

在加强对金融消费者的保护方面，《白皮书》提出设立金融消费者金融保护机构，保护消费者和投资者免受不当金融行为侵害。消费者金融保护机构将取代美联储成为联邦层面保护消费者权益的金融机构，其职权就是落实消费者保护法规，通过强化对金融产品及服务、金融产品及服务提供商的监管，促进公平竞争，保护消费者的权益。

自奥巴马政府将《金融规制改革新基石：重构金融监管与规制》提交国会后，经过参众两院的投票表决和两院版本的协调，2010年7月21日，奥巴马总统最终签署了该法案，新法案以领导这一立法的两位国会议员命名，即《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform andConsumer Protection Act）（以下简称《多德——弗兰克法案》）。该法共有16章、1603个条目，内容十分宏大，针对美国金融危机监管体系在危机中所暴露的问题，提出了一系列的举措，是美国金融市场上一个大的转折点，标志着金融危机后美国金融监管改革终于有了法律形式的结果，同时这部法案也是美国金融监管改革在两年多的进程中不断利益协调和制度完善的成果。

从整体来看，该法案丰要从金融监管机构的架构调整、加强金融监管、规范金融机构破产、金融消费者保护四个方面进行了改革，此次金融监管改革的重中之重为消费者金融保护，所以该法案的第十一章专门规定了消费者金融保护的问题。

1.该法规定，在美联储内部新设一个独立的消费者金融保护机构——消费者金融保护局（Consumer financialProtection Bureau，CFPB），以确保消费者在购买抵押贷款、信用卡和其他金融产品时获得清晰准确的信息，并保护他们免遭金融机构隐藏费用、滥用条款和欺诈行为的损害。该法案对消费者金融保护局规定了若干职责。第一，该局有权自行进行数据收集和研究，以对消费者金融产品和服务市场进行监管，并对这些产品和服务的适当性进行评估，且有责任确保适格主体可能且应该获得合适的金融产品。第二，有权根据现行金融消费者法来没立规则，并采取适当的强制性手段来处理违规事件，回应和处理消费者的投诉。第三，负责实施金融教育项日，有责任保护弱势消费者，包括年长者、服役人员及其近亲属。为此，该局会成立以下办公室：公平贷款和平等机会办公室，金融教育办公室、服役人员事务办公室和年长美国人金融保护办公室。

2.设市投资者咨询委员会，开展与消费者保护有关的研究，这一机构致力于金融市场与消费者保护的互动，研究范围包括如何提高投资者的判断分析能力，如何对经纪人、券商、投资顾问的进行约束、监督和检查，如何使消费者更好的获得信息，还通过市场中的利益冲突进行研究以寻找保护消费者的有效途径。

3.抵押贷款改革和反掠夺性贷款法案。本次金融危机爆发的一个重要根源就在于金融机构向消费者提供的掠夺性贷款，以及信息不透明的抵押贷款合同，导致处于弱势群体的消费者没有预见到财务风险。法案在抵押贷款业务操作、信息披露、法律责任方面做了较为严格的规定。

欧美国家金融消费者的保护对我国的启示

（1）我国金融消费者保护的现状

我国关于金融消费者保护的法律，主要包括《消费者權益保护法》、《民法总则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律，《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等行政法规，以及“一行三会”发布的大量行政规章和规章性文件，现有的立法存在以下问题：

1.没有金融消费者保护的基本法律。一方面，《消费者权益保护法》仅针对消费者在一般商品和服务消费过程中的权利保护，该法第2条对消费者定义时，仅将“生活消费”纳入保护范围，由于“金融消费”与生活消费存在显著的差别，故而难以适用。另一方面，“金融消费者”未被金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写进法律之中。直到2006年，《商业银行金融创新指引》一法中，首次使用了“金融消费者”一次，指商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”，反映出银行监督管理当局的监管理念转向。2009年8月25日的《商业银行声誉风险管理指引》提出商业银行要建立投诉处理监督机制，从而更加有力地保障消费者的合法权益。

2.保护金融消费者的法律、法规，主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律层级较低。影响政府机构的执法效果，不利于保护金融消费者。加之相关法律法规的协调性不够，有的下位法与上位法冲突，或是相同效力的法律法规相互交叉，造成了监管重叠、监管冲突与监管真空.既由此产生了巨大的监管成本，又使金融消费者无所适从。

3.对金融消费者保护的现有机构和司法救济较为贫乏。对金融消费者具有监管职责的现有机构，主要是消费者协会和金融监管机构，前者由于其工作人员专业技能、知识结构等多方面的限制，以及金融消费者难以纳入现行《消费者权益保护法》的闲境而可发挥的对金融消费者有效保护作用微乎其微。“一行三会”作为我国最基本的金融监管体制，在金融产品繁杂多样、金融机构业务交叉、金融创新日新月异的今天，其监管政策和手段并未与时俱进甚至稍显落后，没有一个专门负责金融消费者保护的部门，也鲜见关于消费者投诉和解决纠纷的机制。就司法救济而言，除了适用《民法总则》和《合同法》等法中关于诚实信用、公平交易的原则性规定，基于金融产品和金融交易特殊性的法律法规也极为少见。

（2）欧美金融消费者保护的法治实践对我国的启示

欧美国家在危机后加强对金融消费者的保护，从危机发生的源头出发解决问题，防止悲剧的再次发生对我国金融监管改革有重要启示。金融监管的根本目标在于金融安全的基础上促进金融发展，对消费者利益的保护以及对金融市场的稳定的追求显得更为重要。从现实角度讲，消费者是金融市场的根基，合理引导消费者需求，确保消费者参与金融市场能够得到财物安全的保障，是巩固市场信心，增强市场稳定性的基础。美国成立专门的金融消费者保护机构，并制定严密的规则体系，这些都对我国加强消费者的保护提供了良好的借鉴和参考。

首先要确立正确的立法模式。短期看来，我国更适宜选择一般的立法模式，仅对《消费者权益保护法》进行修订，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义界定及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决的途径等内容，日前，这是最有可能也是最容易实现的路径。待条件成熟时，可用专门立法模式，借鉴英美等发达国家的经验，制定《金融消费者保护法》，并建立专门的保护机构；其次对金融机构课加信息披露和说明义务，促使其为金融消费者提供尽可能全面真实的信息，以帮助其选择合适的金融产品和服务，同时也要强化对金融消费者的教育，提高其对金融产品的认知能力，不被金融机构的宣传所误导。再次，专门的金融消费者保护机构和便捷的投诉及纠纷解决机制也是必不可少的。

[1]伍巧芳.美国金融监管改革及其借鉴——以次贷危机为背景[M].北京大学出版社，2013.

[2]常健，管斌，饶常林.金融法学专论[M].对外经济贸易大学出版社，2010.

[3]杨松.银行法律制度改革与完善研究：调控与监管的视角[M].北京大学出版社，2011.

[4]阳建勋.后危机时代衍生金融监管变革的法律问题研究——以《多德一弗兰克法案》为中心[M].法律出版社，2014.

[5]（美）阿查里亚.监管华尔街《多德——弗兰克法案》与全球金融新架构[M].中国金融出版社，2012.