农民工市民化进程中的住房问题研究

陈宝华

[摘要]党和政府历来重视推进农民工市民化，农民工的住房问题影响了农民工市民化进程。但是目前绝大多数农民工无力在城市购买住房，购房比例较低；在城市的居住条件和环境普遍较差。主要原因是受政策影响，广大农民工落户城市艰难；大多数企业为节省成本，对农民工的住房保障支持力度不够。为此必须坚持政府主导原则，体现政府的宏观指导性；深化住房制度改革；落实企业的社会责任；完善农民工住房保障体系；完善农民工住房公积金制度等，进一步改善农民工居住条件，推进农民工市民化进程。

[关键词]农民工；市民化；住房问题

[中图分类号] C913 [文献标识码]A

1 农民工住房问题的由来

居住权作为公民的基本人权，我们的政府是人民的政府，保障农民工的基本住房需求权益是政府公共服务的重要职责之一，习近平总书记在党的十九大报告中强调要让全体人民“住有所居”。在我国，农民工作为一个在经济、社会体制转型中的一个特殊主体，他们为城市化建设作出不可磨灭的贡献，但是作为城市边缘的弱势群体，农民工最基本的住房需求得不到妥善解决。受历史条件等方面的束缚，农民与城市居民的生活水平差距明显，一代又一代的农民工渴望脱胎换骨，積极融入城市生活，但他们在城市面临比较严峻的居住问题，造成他们进入城市生活步履维艰。住房是农民工在城市生存发展的刚需条件，也是农民工成为“新市民”的重要标识。虽然政府颁布了一系列的重要措施，建立了以廉租房、限价商品房、经济租用房、经济适用房的四位一体住房保障体系，但是，这个保障体系的受益主体是城市居民，由于广大的农民工不具有城市户籍，导致他们不具有城市住房保障的资格，这给农民工市民化进程又蒙上一层阴影。在较长的一段时期，我国农民工在城市的住房政策处于空白阶段。从加入世贸组织至今的十几年，中国的城镇化率不断上升，2015年更是超出世界平均水平，推进新型城镇化，归根究底是人的城镇化，根本目的是造福老百姓。由此看来，新型城镇化的重点是从土地城镇化转向人的城镇化，新型城镇化的进程将使一部分农业人口从农村向城市转移，涉及到一个公共服务改善的问题，是从数量扩张到质量型成长的转变过程。而农民工作为农村向城市转移的主要载体，他们的基本权益理应得到保障。2016年，我国农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，受制于住房困境，农民工增长速度持续放缓，跨省流动农民工持续减少，2011～2016年，外出农民工增速呈逐年回落趋势，增速分别为3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%；外出农民工占农民工总量的比重由2011年的62.8%逐渐下降到2016年的60.1%。由此可见，住房问题是阻碍城镇化、阻碍农民工市民化、降低农民工进城意愿的重要原因之一。

2 农民工住房的现状

2.1 绝大多数农民工无力在城市购买住房，购房比例较低

农民工收入相对较低，除去个人消费和其它家庭生活支出后所剩无几，绝大多数农民工根本无力在城市购买住房。国家统计局《2016年农民工监测调查报告》显示外出务工农民工月平均收入为3275元，虽比上年增加203元，增长6.6%，但是远低于同期中国城镇居民人均可支配月收入，也远低于房价的增长速度。地区和行业之间差距也非常明显。从分行业来看，2016年收入最高的制造业平均月收入3775元；2016年1～11月份，全国重点城市商品房成交均价13155元/m2，同比增长约10%，房价涨幅创近7年新高。（中投顾问房地产研究院发布了《2016年中国房地产市场总结及2017年展望》）可见，农民工的低收入与城市的高房价两者之间的巨大差距，导致绝大部分农民工并不具备购买商品房的能力，进城农民工中，租房居住的农民工比例达62.4%，租赁私房的占61%，购房的农民工占17.8%；单位或雇主提供住房的农民工占13.4%；以其它方式解决居住问题的农民工占6.4%，购买保障性住房和租赁公租房的农民工不足3%。据住建部的一项调查，拟在城市买房的农民工占16.5%，大多数农民工希望留在城市发展且愿意在城市买房，其中，62.1%的农民工能够承受房价在4000元/m2以下，23.0%能够承受4000～5000元/m2，很少能够承受5000元/m2以上；64.5%的农民工能够承购房总价在30万元以内，27.2%能够承受30～40万元。由此可见，绝大多数农民工无力在城市买房。加上城市房价居高不下，在住宅刚需效应作用下，对住房支付能力极其有限的农民工处于住房消费的末端，无力承受如此高昂的房价。同时，农民工的生活成本远高于本地居民，这表明农民工收入中扣除基本生活消费以外，用于购房支出的数额就会非常缺乏，仅仅依靠单一的收入，想要购买商品住房的能力显得十分有限和无力。

2.2 农民工在城市的居住条件和环境普遍较差

无论是雇主（雇佣单位）提供单位住房，或者个人租赁，农民工的居住质量普遍较差。雇佣单位向农民工提供住房的主要是制造业、建筑业和服务业等行业，一般是出于行业特点和方便管理的需要在单位或者施工地附近就近搭棚安排住宿。例如，建筑业施工地点流动性比较大，基本上是在施工工地就地提供工棚供农民工居住，基本的生活设施条件简陋；在服务业，从业人员也因工作方便需要，在生产经营性场所或在附近的出租屋集体租住，有的甚至16人挤一间房间。为了更多地降低成本，雇主或雇佣单位提供的住房条件普遍较差，缺乏消防、采光、通风、取暖、防暑、卫生等基本设施，与此同时雇主往往还以包吃包住等为由变相压低农民工工资。农民工租房住要考虑租金低廉，一般是通过非正式租赁市场，不会考虑通过正规中介寻找房源，农民工租房的地点往往是在城乡结合部等较为偏远的地区。为了节省租金开支，超过半数的农民工会选择合租，居住十分拥挤。有洗衣机和电冰箱的住房比重也只有75.4%和67.2%；66.5%的农民工住房有空调；只有69.9%的农民工住房有独用厕所；只有42.1%有网络覆盖。

为了尽可能减少生活成本，农民工主要通过“非正式住房租赁市场”解决居住问题，主要房源是城市低端住房或者“非正式住房”。大多数农民工聚居于与城市主要居住区相隔甚远的偏远地区，间接地形成了地理位置上的隔离。例如，在制造业企业就业的农民工通常居住于厂区的集体宿舍，远离城市，交通不便，与城市的社会联系薄弱，感受不到城市的氛围；建筑行业的农民工则主要居住在临时搭建的工棚里，周边就是尘土飞扬、环境嘈杂、污染比较严重的工地，而且农民工的饮食只能简单地在工地附近的小摊位自行解决；自行租房的农民工通常在城中村或城乡结合部租住当地农民比较廉价的自建房，那样的地理位置一般交通不便；另外，还有一些农民工又缺乏住房支付能力，只能住在阴暗潮湿、空间狭小、人流混杂、通透性很差的地下室。

3 农民工住房困难的原因分析

3.1 受制度、政策因素影响，广大农民工落户城市艰难

现阶段由于大多数城市还是实行通过买房来获得城市户籍的政策，面对高昂的房价，绝大多数农民工对城市望而却步；同时由于受城乡二元户籍制度限制，广大农民工无法真正享受住房公积金政策；再加上大多数农民工由于自身文化素质相对较低，只能在私营企业或者“非正规部门”工作，从事低端的体力劳动或者制造业边缘的工作，農民工的工资水平相对于城市居民比较低，为了不影响维持其基本生活水平的需要，农民工缴纳住房公积金的积极性和主动性也很低；此外，由于农民工流动性相对较高，目前的公积金账户虽然可以异地办理但还没有全国统一，再加上办理公积金账户牵扯到多个部门，农民工文化素质有限，来回奔跑于多个部门又嫌程序繁杂，这给农民工住房公积金的异地缴存和提取都带来了不小的困难；同时，根据《2016年农民工检测报告》显示：未婚的占19.8%，比上年下降1.4个百分点，虽然农民工还是以青壮年为主，但比重继续下降，农民工年龄不断提高。现在全国多地出台的政策都大幅提高了房贷的利率和首套房支付比例，有的对非本地户籍人口的购房要求更加严格；还有，农民工落户城市对各级政府的财力都是一个不小的挑战，农民工市民化使得政府在转户农民养老保险资助、吸纳就业企业社保缴费补差以及公租房、学校等配套设施都需耗费不少的财政支出费用，例如，重庆市在两年内转移300多万人口为城镇居民，每年财政投入都接近全市地方财政收入的1/10，如此巨额的城镇化成本，严重阻碍了农民工的市民化。

3.2 大多数企业为节省成本，对农民工的住房保障支持力度

不足

外来农民工由于受各种条件限制，只能在私营企业或者“非正规部门”工作，大多数农民工主要从事劳动密集型的岗位，而雇佣农民工的企业为了节省成本，为广大农民工缴纳住房公积金的积极性和主动性不高，即便缴纳住房公积金也是按照最低等级的公积金标准执行的；有些城市的企业不提供住宿，也没有给予农民工相应的住房补贴，农民工只能出去租房，这都变相加重了农民工的经济生活成本；还有一些企业仗着农民工维权意识薄弱，长时间拖欠农民工的工资，使得农民工原本比较艰苦的生活更加难以为继，严重缺乏社会责任意识，影响社会稳定，不利于农民工住房问题的合理解决。

4 住房问题给农民工市民化带来的弊端

4.1 较高的住房支出比重严重削弱农民工市民化的经济能力

面对高昂的房价，农民工无力购买自有住房，农民工在城市的住房主要是通过租赁解决，在城市购买商品房成为他们不可承受之重，虽然有些地方的农民工租房的租金已经十分低廉，但租房的费用占他们的工资比重相对较高。另外，由于农村住宅的产权属性和不可交易性，农民工无法通过转让宅基地获得必要的流动资金，这给农民工在流入地购买住房又带来不确定性；再加上大多数农民工从事的是劳动密集型的工作，这些岗位不管在工资标准还是住房公积金缴纳标准都是最低的，甚至很多企业没有为农民工缴纳住房公积金，从而导致他们无法通过住房公积金获得低息贷款，有的农民工甚至还要自己再另外增加住房公积金的缴纳金额，才有资格获得低息贷款的资格，这些因素都降低了农民工的住房购买力。

4.2 较差的居住质量影响农民工思想观念以及行为方式的市

民化

住房及其区位是城市公共资源（卫生、医疗、教育、交通等）和社会资源（就业机会、社会服务和其它机会）的附着物，住房及其区位地理条件的优劣往往能够决定居民享受公共服务和社会资源的程度。大部分农民工主要集中在城乡结合部等偏远地租房，居住面积大多在13 m2以下，配套设施不完善（无独立的厨房、无独立卫生配套设施、无网络），居住条件远低于城市居民。再加上城市居民带有强烈的优越感，近年来由于农民工大量涌入城市，增加了城市居民的就业负担，导致部分市民对农民工有不全面、不公正、片面的看法，有些居民甚至瞧不起农民工，带有强烈的歧视性，有些城市居民认为农民工是各种城市问题如犯罪率、较高失业率、交通环境脏乱差等各种现象产生的根源，尽管目前新生代的农民工在思想观念和行为习惯上都有了很大程度上的提高和改善，生活习惯、行为方式、思想观念积极向城市居民靠拢，但是他们在城市依然没有安全感和归属感，始终觉得低人一等，觉得不是这个城市的一份子，造成农民工心理承受能力较差，对所在城市的社会参与与融入的积极性和主动性较弱，这种趋势长此以往会激发很多社会矛盾，使得他们对城市产生一种陌生感和疏离感，更增加农民工的社会认同与市民化的阻力。

4.3 居住位置的疏远化、边缘化造成严重的社会隔阂与对立

通常情况下，住房及其区位条件的优劣在一定程度上可以反映出外来居住者的经济条件和社会地位。获得基本住房是每个公民的基本人权之一，提高和改善农民工的住房条件，不仅是社会公平的重要体现，也是社会安定有序的重要保障，更是社会和谐的重要组成部分。农民工主要居住在城市边缘地带，这无疑给向往城市生活的他们带来了“天然的屏障”，加之城市居民对农民工固有的歧视，从而给农民工带来巨大的不安全感，有的农民工面对不公正的差别对待甚至采取过激的行为报复社会，给社会公共安全带来种种隐忧，不能妥善解决好农民工的住房问题，就不利于推进农民工的市民化，更不利于“美丽中国”的建设。

5 农民工住房问题的举措

5.1 要坚持政府主导为主要原则，强调政府的宏观指导性

政府的计划职能和组织分配职能，决定了只有政府才能在宏观上对社会资源重新分配和再分配，多方位、多层次、多角度给予农名工这一弱势群体以切实的物质保障和精神动力。第一，政府要把广大农民工居住问题纳入城市住房建设中长期发展规划。第二，要贯彻落实党和国家的有关部署，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，更好地让全体人民住有所居。最后，深入推进住房供给侧结构性改革，着重强调房子是用来住的、不是用来炒的定位；积极推进房产税的立法工作；强化分类调控、因地制宜施策、制定住宅用地中期规划和三年滚动计划，积极开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，积极回应广大农民工的诉求与心声，努力稳定社会大众预期。

5.2 深化落实住房制度改革

解决农民工的住房问题应将不断改善农民工住房条件视作宗旨，而不是仅仅依靠推动农民工主动购房为手段扩大住房需求。还应深化住房体制、机制的改革与创新。第一，将农村住房也纳入住房制度改革。打破将住房制度改革的重心主要放在城镇的惯例，现阶段，我国社会主义市场经济有了突飞猛进的发展，我们的住房制度改革也不应仅仅停留在城镇住房制度的改革层面上，理应将广大农村住房制度的改革一并涵盖进去。第二，深化住房制度改革应将农民的住房推向市场化，就目前而言，增加农民的财产性收入的渠道比较单一，主要依靠的是土地与房屋。虽然农民无偿占有着宅基地以及在其上建的房屋，但是由于“房”与“地”不可分割性，导致现实中农民的住房不能用于抵押、出售，更不能卖给城镇居民，农民的住房市场价值不能真正显现出来。因此，可以借鉴城镇土地使用制度改革的经验，即宅基地所有权归农村集体经济组织，宅基地使用权归农民个人，赋予农村宅基地完整的物权，允许宅基地使用权转让。

5.3 落实企业的社会责任

企业是提高和改善农民工基本居住条件的主体，有着不可推卸的社会责任。企业可以通过与政府合作为农民工建造住所，并且可以通过无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供住所，但不得以此压低农民工的基本工资。农民工因个人原因想要自行寻找住所的，企业应当给予一定的住房、交通补助，同时也应当提高农民工住房公积金的缴纳标准，以减轻农民工的负担。此外，在新生代农民工相对集中的高新工业园区和软件园区，政府出资建设人才公寓，企业向政府承租后向农民工提供，但禁止按商品住房出租，针对承租的企业，政府可以给予一定的税收减免或者财政补贴。此外，企业应不断创造机会给新生代农民工提供更广阔的平台，给予他们在企业竞升的机会与空间，从劳动密集型向智力型、技术型转变；主动创造社交机会，让新生代农民工与城市员工在交流借鉴中互相学习，取长补短，在科学文化素养、思想观念、行为方式等方面减少隔阂与偏见。

5.4 完善农民工住房保障体系

将广大艰苦奋斗的农民工当作是城市居民的一部分，把解决农民工住房问题同解决城市家庭住房困难工作结合起来，逐步将已在城市稳定就业并积极缴纳社保、住房公积金一定期限以及住房困难的农民工家庭纳入经济租用住房、经济适用房、廉租房、限价商品房享受的范围。2014年，国务院出台的《意见》也着重指出，要逐步改善农民工居住条件，通过统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积、将解决农民工住房问题纳入住房发展规划、增加中小户型普通商品房供给。通过增加廉租房、扩建公共租赁住房、加大租赁补贴等多种方式改善农民工的居住条件。例如，对市民化进程中的公共租赁住房政策继续深入探索，坚持公共租赁住房在城镇基本住房保障中的主体地位，逐步将符合条件的农民工纳入与城市居民同等的公共住房政策，并允许先租后买。在城镇公共租赁住房房源不足的地方，应鼓励农民工自行租房居住，对租金支出超过一般家庭收入一定比例的部分，政府或用工单位应给予相应的住房补贴。

增加租赁住房供应，积极构建购租并举的住房体系，拓宽集体经济组织和农民增收渠道和范围。例如，2017年，国土资源部、住房城乡建设部联合部署，对北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点。支持与鼓励村镇集体经济组织自行开发运营，通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房，此举为解决农民工的住房问题提供了新的范例。

5.5 完善农民工住房公积金制度

加强对雇佣农民工所在单位的监管，将其作为贯彻落实农民工住房公积金政策的重点领域。我国东部地区农民工的数量较多，是落实农民工住房公积金制度的重点地区，政府要加强监管，保障农民工享受住房公积金的权利，对不予执行的企业加大、加重处罚力度。在中西部地区，可以选择一部分规模以上的企业作为试点，例如，政府可以给予那些雇佣农民工数量较多的企业一定的财政补贴或者税收上的优惠。由于农民工工资存在水平低、流动性较强的特点，住房公积金可采取“低水平、多层次、宽领域、广覆盖”的原则，逐步将全国住房公积金账户统一，例如，农民工公积金缴纳额度占基本工资的比例不宜过大，公积金缴纳额度的起点要低，针对不同的农民工群体可以适当灵活设计多个档次，建立适合农民工的住房公积金制度。杭州市也出台了相关规定，鼓励支持农民工改善住房租房居住条件，通过降低住房公积金贷款基本条件，支持符合条件的农民工贷款购买自住住房，此外，针对本人及其配偶在住房公积金缴存地无自有住房且租赁住房的，但在住房公积金缴存地繳存住房公积金满3个月以上（包含3个月），可以提取住房公积金用于支付房租，同时通过降低住房公积金贷款利率支持农民工购买自有住房。

5.6 积极探索农村宅基地供给侧改革与城市住房制度改革的

衔接

结合中国的具体国情，增加农民收入及财富来源渠道，加强土地制度改革，建立城乡统一的土地市场。特别是将农民的土地经营权通过改革，使他们获得相应合法收入，为他们进入城市安居乐业提供充足的资本积累。土地制度改革，因涉及内容繁多复杂，需要妥善处理好农村土地和宅基地等生产要素流转的问题，盘活土地、宅基地资源，农民工在家乡农村的土地及其住房是他们最重要的财产，积极探索解决宅基地使用权与城市住宅用地使用权的年限关联性问题；与此同时也要积极探索宅基地所有权、使用权、资格权的“三权分置”，落实宅基地的集体所有权，保障宅基地的农民资格权，适度放活放宽宅基地的使用权。

5.7 加大对农民工的社会保障扶持力度

农民工不具有城市户籍，农民工及其子女在城市面临看病贵、教育成本高等方面的负担，造成农民工在选择购房、租房时带有顾虑与担忧。农民工为城市的建设作出了巨大贡献，社会保障问题理应得到切实解决。要妥善处理好农民工及其子女的医疗卫生、教育等问题，例如，农民工可以凭所在单位的社保证明，解决子女的受教育问题，使子女能够享有与城市孩子同等的教育资源，使农民工可以享受与城市居民同等的社会医疗福利。要把处理好农民工及其子女的医疗、教育工作作为重点，让广大农民工在城市拼搏没有后顾之忧，不断提升农民工在城市的获得感、幸福感、安全感。

[参考文献]

[1] 刘梦琴，傅晨.城市农民工的住房问题与改革政策[J].城市观察，2013（4）：136-145.

[2] 梁涛.城市化进程中农民工住房需求问题的研究——基于城市融入视角[J].城市观察，2011（2）：139-148.

[3] 胡金星，朱曦，公云龙.租房与农民工留城意愿——基于上海的实证研究[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2016（4）：38-45.

[4] 郑思齐，曹洋.农民工的住房问题：从经济增长与社会融合角度的研究[J].广东社会科学，2009（5） ：34-41.

[5] 孟凡礼，谢勇，赵霞.收入水平、收入感知与农民工的留城意愿[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（6）：42-50.

[6] 任媛，张悦.新型城市化战略下的住房问题探讨——以农民工为视角[J].经济体制改革，2016（6）：36-44.

[7] 孟星.解决农民工住房问题的前提条件与根本途径[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：62-66.

[8] 熊景维.农民工的城市住房困境及其解决路径[J].城市问题，2016（5） ：98-103.

[9] 张泓铭.解决农民工住房问题的一些基本设想[J].城市化与城市发展研究，2016（6）：141-144.

[10] 金三林.解決农民工住房问题的总体思路和政策框架[J].开放导报，2010（3）：40-44.

[11] 张卫，何雨，王树华.有序推进农业转移人口市民化的障碍及其对策研究——以江苏省为例[J].现代经济探讨，2013（12）：54-58.