“一事一议”政策运行中的问题及对策

赵文芳

摘 要：“一事一议”筹资筹劳政策和“一事一议”财政奖补政策统称“一事一议”政策。“一事一议”政策运行了近20年，永济市“一事一议”政策实施也有12个年头了，期间经历了一次次的完善，现在已基本成熟。笔者在山西省永济市从事“一事一议”工作近10年，对“一事一议”政策在在实际运行中存在筹资难、民主议事程序执行难、“一事一议”项目实施过程序不规范问题及对策作简要的分析。

关键词：“一事一议”；筹资筹劳；财政奖补；筹资筹劳难度大

文章编号：1004-7026（2018）09-0061-02 中国图书分类号：F302.6 文献标志码：A

1 “一事一议”政策产生的背景

村民“一事一议”筹资筹劳是2000年农村税费改革初期，取消乡统筹、村提留后设立的一项制度，税费改革后，国家在农村投入村级转移支付资金，用来解决原村提留中支出的的村级管理费和公益金等， 但用于农村修路、打井等村民认为需要兴建的生产生活项目的公积金资金来源形成了一片空。在此背景下，国家提倡村民自己的事情自己解决，村民通过自己筹集资金和义务投工的方式来解决村民急需解决的民生工程，并采取试点先行的办法。为了规范农村税费改革试点村村民的筹资筹劳行为，2000年7月，农业部印发了《村级范围内筹资筹劳暂行规定》。随着税费改革试点工作的全面推进，为了进一步加强“一事一议”筹资筹劳的管理，2007年，国务院办公厅转发了农业部的村民“一事一议”筹资筹劳管理办法。同年，各省根据实际情况，相继出台了本省的村民“一事一议”筹资筹劳管理办法。至此“一事一议”筹资筹劳制度体系基本形成。

此办法规定了农民筹资筹劳范围、上限标准、民主议事程序、筹集资金的管理等，这从根本上杜绝了向农民乱收费情况。此办法的实施，在当时缓解了财政资金不足的矛盾。同时，也发挥了农民的主体地位，推进了基层民主建设的进程，对构建农村社会的和谐稳定起到一定的作用。

随着农村经济的发展，通过村民“一事一议”筹资筹劳的办法来解决村级公益事业资金的制度已难以调动村民的积极性，村民筹集资金困难且有限，已不能满足村级公益事业的投入需求，难以承担农村公益事业项目资金供给的主体责任，大大影响了村级公益事业的发展，村级公益事业整体呈下滑趋势，已经影响了社会主义新农村建设的进程。为了进一步巩固农村税费改革成果，同时发扬村民自力更生、艰苦奋斗的精神来改善村民自己的生产生活条件。2007年中央提出了：完善农村“一事一议”筹资筹劳制度，支持各地对“一事一议”基础设施实行奖补制度。2008年，经国务院同意，财政部、农业部开始开展“一事一议”财政奖补试点工作，并在取得一定经验后向全国推广。 2011年，永济市开始全面实施“一事一议”财政奖补政策。此政策适用于村内户外的公益事业建设项目。也就是财政对农民通过“一事一议”筹资筹劳开展的村内公益事业建设，按一定的比例给予奖补的一种政策。通俗的说就是村级公益事业项目的资金来源通过村民筹资筹劳和财政奖补的方式来解决。一事议财政奖补政策的出台，其实是政府责无旁贷的承担起了农村公益事业项目建设所需资金的主体责任，它是中国农业发展的一种内在要求和必然趋势，此项政策的实施大大加快了我市农村公益事业的发展。

2 2011年实施“一事一议”财政奖补政策

实施以来，永济市共建设公益事业“一事一议”项目1 500余个，总投资2.6亿元，其中村民筹资

1 536.34万元，占总投资的5.9%；筹劳折资1 496.37万元，占总投资的5.7%；村集体投入9 467.57万元，社会捐助1 127.47万，相关配套3 028.41万元，财政奖补资金9 627.4987万元，共惠及全市265个行政村35万村民，项目覆盖占全市农村的100%。“一事一议”资金用途也从最初的道路硬化、巷道排水、防渗渠道修建等基础设施建设，到后来的村内的绿化、美化、亮化，实现了从普惠制到特惠制再到美丽乡村建设的改革。但在实施“一事一议”项目过程中，由于人情关系复杂，经济千差万别，村情不尽相同等原因，出现了各种各样的问题，大概有以下几点：

1、“一事一议”工程存在立项不及时、不严肃，招投标不规范。“一事一议”政策规定：实施“一事一议”项目必须先在财政部门立项，审批后方可安排施工。永济市“一事一议”财政奖补办公室下发文件安排“一事一议”的申报工作，要求每年4月底前完成立项工作，但实际中，因为人情、村情等关系立项从年头立到年尾，而且立项随意更改，造成立项的规定形同虚设。近两年，上级部门每年也都对“一事一议”工程进行检查，要求村级“一事一议”工程实施前采取招投的方式进行，但实际操作中，没有统一的政策文件可指导，“一事一议”要求招投标的规定也趋于走形式，例如，要求竞标单位至少3个，但从申报资料中发现，就是一个单位在议标。

2、“一事一议”项目适用范围存在界限化分不清问题。“一事一议”项目适用于村内户外的公益事业项目，但又规定房前屋后的项目不在“一事一议”范畴，房前和村内出现重合，无法界定。另外规定巷道硬化项目，巷道是村到自然村、组到组之间的路；又规定通村路不在“一事一议”范畴。但实际审核中无法界定是否通村路。

3、“一事一议”筹资筹劳难度逐渐加大，一定程度上影响“一事一议”项目的开展。“一事一议”筹资筹劳制度最初是在农民负担的多种收费项目刚取消时实施的，农民很是欣然接受。随着国家对农业政策的倾向加大，对农村农民都是采取“多予少取”的政策，老百姓也习惯性接受给予，向他们收取筹资筹劳明显出现了排斥情绪，少数人不交钱给已经交款的村民造成消极影响，给下次筹资增加了难度，村组织对此办法不多，也没有别的强制措施，造成筹资难。其二好多新上任的村干部为了当选村主任，向老百姓承诺：给村里修路、打井等不向村民收取一分钱，一旦当上村主任就要兑现自己的承诺，故很难向老百姓提出筹资的理由；其三“一事一议”工程申报需经民主议事程序，两委联席会议通过后，需经村民或村民代表大会表决；对于需要投劳的“一事一议”项目，例如村里防渗渠道工程，就是水利部门负责建渠，土方工程由村级符合劳动力条件村民来完成，但隨着城镇化和大多数年轻劳动力的进城务工，留下的大多都是一些老孺妇女，无法进行民主议事和筹劳，造成事难议、议难决、决难行的的现象。

4、财政奖补资金的不确定，造成兴建“一事一议”项目产生新的债务问题。

财政奖补政策最初运行的几年，从“一事一议”审计中发现：由于财政奖补资金拨付的不确定性，村级组织因为不清楚财政奖补资金的拨付数，项目完工验收后，审计决算工程总投资量过大，而资金来源除了村民筹资筹劳、集体投入、社会捐助支付外，剩余的支出财政奖补资金不能全部拨付。个别村总投资35万，负债高达20万左右。另外，部分村级组织随意加大工程量，如立项时预算总额20万元，经批复后，施工过程中由于种种原因加大总投资30万元。种种情况造成了举债兴建“一事一议”项目。

3 对存在问题的对策

3.1 对立项不及时、不严肃、随意更改问题，笔者认为应让村里对所报项目拿出整村规划，按照先急后缓、先易后难的原则，逐步滚动实施

防止建了又拆，随意更改项目，对国家资金造成浪费。对招投标程序不规范问题笔者认为应尽快建立农村产权交易中心，使“一事一议”财政奖补项目在实施前的所有程序规范化。产权交易中心成立后，出台农村公益事业项目招投标的相关规定文件，使“一事一议”项目实施前有规可依。所有村级“一事一议”项目需由第三方代理公司通过招投标的方式确定工程实施者，避免了农村项目暗箱操作的可能性，使“一事一议”实施项目形式上合法化。

3.2 对于“一事一议”项目适用范围审核中界定不清问题

笔者认为房前又是巷道，且有人居住的巷，应由村民自已筹资解决。村内巷道无人居住且属于公共部分的由村民筹资筹劳和财政奖补的方式解决。另外自然村到村也是通村路，通村路交通部门是按一公里10万、12万不等，实际中根本无法完成村村通的政策，笔者认为可以通过配套财政奖补资金来完成。

3.3 对村民筹资筹劳困难问题

笔者认为：其一要做好村民的宣传工作，让大家认识到建设农村公益事业是与农民的生产生活息息相关的，村内的修路和打井等公益事业属于大家共享的，农民有义务责任贡献自己的一份力。另外让村民提高对“一事一议”筹资筹劳制度的认识，使村民清楚只有村民适当筹资，国家才给予奖补资金。这样老百姓明白花少钱，可以借力办大事。其二政府在这方面应加大给农民工一些优惠政策，来吸引农民工返乡；并大力对返乡创业人员进行农业技能培训，使他们有一技之长，不再外出创业，安心建家园。

3.4 对于因村级公益事业建设而产生新的债务问题

笔者认为第一应该确定财政奖补资金的拨付比例，根据最初批复的“一事一议”预算数，除筹集资金外，剩余全部予以拨付，实际拨付以项目完工决算数为准。第二可以整合各部门的涉农资金，将“一事一议”奖补与农业开发、新农村建设、水利等部门资金结合起来。

总之，农村公益业建设通过村民筹资、集体投入、各部门配套资金、“一事一议”财政奖补资金来完成。村级筹资筹劳是农民负担的唯一合法形式，村级“一事一议”财政奖补资金是农村公益事业资金的主要来源。“一事一议”政策在农村运行多年，使农村的公共设施发生了可喜的变化，撬动了社会资本投入，村容村貌得到了极大改善，加快了现代农业发展，带动了村级集体经济的发展，农村社会风气得到明显好转。总之“一事一议”制度在一定时期将作为一项民生政策发挥越来越重要的作用。但“一事一议”政策运行中也需要不断规范完善。随着“一事一议”财政奖补资金的逐年加大，最初按村民筹资筹劳总额的三分之一给予奖补资金，随后奖补资金增加到一半。2016年永济市被确定为全省美丽乡村试点县，确定五个试点村，实施项目46个，工程总投资1 421.316万元。其中财政奖补资金1 000万元，而村民筹资仅有7.316万元，占总投资0.51%。2017年永济市46个村实施“一事一议”项目63个，总投资1 126.83万元。其中筹资45.3万元，占总投资的4%。从以上数据看：只要有筹资筹劳，体现村民自愿就行。2018年永济市将“一事一议”财政奖补资金集中在7个村，用于美丽乡村建设，每个村100万元，而筹资也是几千元。根据以上分析，筹资筹劳资金在村级公益事业建设中已大大弱化，且农村集体产权制度改革后，集体经营性资产会股份量化给村民，也就是集体组织成员占有集体资产的股份。故笔者认为未来“一事一议”政策可能会取消村民筹资筹劳，而由集体投入来代替村民的筹资，但项目必须通過民主议事程序确定。也就是农村公共产品供给由集体收入、社会捐助、财政奖等资金补共同来负担。