农村集体资产清产核资路径研究

任铁茵

摘 要：农村集体资产清产核资是一项国家大力推进的农村改革基础工作，分析农村集体资产清产核资的现状、条件、必要性，了解清产核资工作开展中出现的五大问题，就此进行路径分析，即强化组织建设、强化制度建设、确保资产清查核实、确保工作成果公开化、促进民主监督，为清产核资工作提供理论基础，能够切实解决问题，并提出推进清产核资工作的建议，增强实际可操作性，为农民带来切实利益。

关键词：清产核资；农村集体资产；路径

文章编号：1004-7026（2018）09-0063-03 中国图书分类号：D923.2；F321.32 文献标志码：A

农村集体资产清产核资这项基础性工作涉及广大农民利益，国家高度重视，目前各部门出台多项政策和方案，确保完成这项工作。2016年12月26日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农业农村部、财政部、自然资源部等多部门从2017年开始，分“三步走”大力推进农村集体资产清产核资工作，计划到2019年底按期完成这项任务，到2021年底基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革，在2025年之前，要实现农村经营性集体资产股权量化到人。

1 农村集体资产清产核资的现状

2018年4月2日，农业农村部宣布“2015年确定的29个农村集体产权制度改革试点县共清查集体资产1 125.6亿元、土地187万hm2，比清产核资前分别增长9.7%和9.6%”。

目前改革试点还在不断扩大，2018年将增至300个，除改革试点，全国各地也正根据政策要求，采取各种有效措施，大力推进农村集体资产清产核资工作。例如嘉兴平湖市105个村（社区）截至2014年已累计量化集体资产3.38亿元，发放股权证8万多本，截至2016年底，全市已累计股金分红总额3 532.81万元。

在清产核资的基础上，逐渐推动农村集体产权制度改革，例如绍兴市在2016年6月出台了《绍兴市农村产权交易管理实施办法（试行）》。由此，农民作为集体经济组织成员的正当权益得以保障，促进农民股份合作，赋予农民更多财产权利[1]。

2 农村集体资产清产核资的条件

2.1 产业基础

农业是人类社会生存和国民经济的基础，是最基本的物质生产部门。我国是农业大国，农业、农村、山区资源丰富，经过改革开放四十年的发展，农林牧渔各业全面开花，集体资产总量不断提升、形式越来越丰富，农民收入逐渐提高。但是仍存在部分经济发展落后的贫困村，村级集体经济实力薄弱，主要集中在金华市、舟山市、温州市等地区的农村、山区、海岛，还存在少部分特困村，有许多低收入农户，即年均收入低于4 600元，主要集中在丽水市、衢州市、台州市等地区的农村、山区，需要深化改革以加快农村发展。良性经营农村集体资产显得格外重要。

2.2 现实基础

①浙江省从实际出发，坚持先易后难，先开展试点，取得经验再推广改革做法，健全完善清产核资制度，加强管理，规范工作细节。②嘉兴市、温州市、舟山市等多地召开农村集体资产清产核资业务培训会，详细解读相关政策，就工作重难点进行指导，进一步提升农村财会人员的业务素质，为高效开展清产核资工作打下夯实基础。③台州市、绍兴市、丽水市等多地借助互联网建设农村集体资产信息化监管平台，完整录入相关凭证，反映真实情况，打造“阳光村务”，能够起到实时预警监督和审查审计的作用，有效防止对农村集体经济的“暗箱操作”。

3 农村集体资产清产核资的必要性

农村集体资产清产核资工作是推进集体经济组织权制度改革的基础性、前置性举措，能够妥善解决农村集体资产在多个经营管理环节中存在的问题[2]。①通过清产核资，能使农村集体资产的账面价值变得准确，规范计提折旧、合理报废的时间和账务处理，符合市场公允价值，有利于集体资产在市场流转。②通过清产核资，能使农村集体资产的账簿记录完整且合规，查清缺失了哪些凭证，在现实基础上，根据一系列会计法律法规及时补充凭证，尽可能保留集体资产的流转细节，解决“集体资产来路不明去路不明”的问题，有利于加强集体资产的持续可经营性。③通过清产核资，能有效防止农村集体资产流失，明确集体资产产权，加强政府部门、社会组织、社会公众各方对集体资产的监管监督，大大降低集体资产被少数人非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分、损坏或变卖的可能性。④通过清产核资，能保障集体资产分红以实现农民的切实利益，防止农村集体资产经营情况不公开、通知不到位等现象发生，提高农民知情度和参与度，让农民清楚知道什么时候可以分红、每次分红能拿多少钱，提高农民可支配收入。

清产核资工作不仅能够有效解决上述问题，还有利于明确农村集体经济实力，科学持续地经营农村集體资产，经过产权制度改革、股份量化到人，使集体资产逐步转化为农民的财产性收入，有效实现农民自身利益，增强农民经济实力和自信心，挖掘“三农”发展潜力，大力发展农村生产力，不断壮大集体经济，有了强大的集体经济作为物质基础，才能更有力地引导农民群众树立社会主义核心价值观和健康文明的生活方式。

所以说，及时开展清产核资工作必是当务之急。

4 农村集体资产清产核资的路径分析

由于农村集体资产不同于普通资产，仅仅按照《公司法》对其加以改造是不行的，应有所区别[3]，从清产核资工作全方位顺利开展的角度，根据农村集体资产清产核资工作中出现的问题，结合各个地区的先进做法，归纳总结出了五条路径开展清产核资工作，提供理论依据，以期更具有现实可操作性，切实解决问题，并推广到全国。

4.1 执行“一村一小组一方案”强化组织建设

在清产核资工作中存在组织混乱的问题，没有建立专门的清查小组，也没有制定相应的清查方案，未经正规机构评估直接写上错误的评估数据，甚至直接由领导班子说了算。

执行“一村一小组一方案”即每个开展清产核资工作的村子必须建立清查的专项小组，并制定相应的清查方案。专项小组中需要会计人员进行登记建账；资产评估人员对资金、资产、资源进行核查；审计人员进行审计；还需要熟悉本地区域环境的老党员、老干部、村民代表进行辅助，有了专业的工作人员各司其职，就是成功的一半。

小组成立后首先就要制定一个成熟的执行方案，初步了解清查的资产类别和数量，规定在什么时间该进行什么项目的核查，能使清产核资的工作过程非常有序，而且高效。在工作开展过程中，加强组织联系，每隔一段时间都需要开小组会议进行工作汇报，总结已完成、有困难、待完成的工作，针对工作重难点集中讨论，定下满意的解决方案。

4.2 累积工作经验以强化制度建设

在清产核资工作中存在制度建设不强的问题，缺乏正式法律文书的约束，也没有具体规章制度的指导，需要在不断摸索中前进。

专项小组根据某一地区农村集体资产的经营情况和经营过程中出现的各类问题，因地制宜，提出清产核资工作的具体方案，若该具体方案在现实中，确实能够摸清这一地区的农村集体经济实力，发现并解决集体资产经营管理过程中的问题，就将其制定成相应的规章制度，如《庆元县农村集体资金、资产、资源管理办法》、《洞头县农村集体资产产权制度改革实施意见（试行）》，个性问题因村施策，在未來进行清产核资工作时，具有非常强的指导作用。

这些规章制度虽然不如强制性的法律法规来得有效，也具有地区局限性，不便于普遍推广，但能在一定程度上，使得部分地区农村集体资产的经营管理规范化，能够确保农村集体资产的经营循环是一个良性循环，集体资产不会流失严重，经济实力不会越来越薄弱。

4.3 通过“兵分三路”分类清理确保资产清查核实

在清产核资工作中存在清查不全面的问题，对资产、资金、资源的清查经常容易出现遗漏，导致村级集体经济实力下降、集体资产流失。

清产核资工作必须确保农村集体资产查清核实，先将该地区的农村集体资产分为资产、资金、资源三大类，“兵分三路”分别进行核查，综合利用原有账簿记录，以“五相符”为目标导向进行清查，即账物相符、账款相符、账账相符、账证相符、账表相符[4]，一路进行资金清理，清理后建立总账、明细账和现金账，账目清晰有助于后续的资金流转经营；一路进行资产清理，清理后建立资产台账，能更详细直观地看到资产的各种规格型号和流转细节；一路进行资源清理，依据国土确权的土地面积分类进行登记，然后建立资源台账，明确各种资源的数目，有助于将来的资源调配[5]。

例如在浙江省嘉兴市，海宁桃园村、海宁张店村、平湖虹霓村、秀洲南梅村等地都是以“五相符”为目标导向来衡量农村集体资产是否查清核实[4]，说明这种清理资产的方法普及较广，受大众认可。

4.4 通过公示、入网确保工作成果公开化

在清产核资工作中存在资产具体价值、资产去留现状等工作成果不公示、不透明的问题，工作成果水分较大。

专项小组在完成清查工作后，须及时将最后的评估数据公示给社会大众，使得清产核资工作成果公开化、透明化，使得农民深入了解政府的工作详情和集体资产的经营情况，每个村民都能从中得知属于自己的集体资产份额，为谋取自身正当利益提供条件。若有村民提出公示的数据存在问题，专项小组需及时查明情况是否属实，若属实则第一时间改正，将核实后的集体资产再次登记入账，纠正后的数目符合实际且村民信任。

每个村建立独立的农村集体资产会计信息系统，将集体资产的评估数据输入会计信息系统，入网后数据进一步透明化，在此基础上后续的收入支出也会透明化，村民能够事实查看集体资产的流转过程和细节，有助于建立更完善的监督体制。

4.5 明晰产权、完善机制以促进民主监督

在清产核资工作中存在民主监督较难实现的问题，农民不了解农村集体资产的性质、清产核资的重要性和工作进程，知情度和参与度低。监督机制名存实亡是造成农村集体资产流失最直接又最可惜的一个“暗道”[6]。

运用产权理论，明晰各类集体资产的产权，有助于规范农民的应尽义务和资产的后续利润分配。农村集体资产的产权人享有剩余利润占有权，农村集体资产折股量化到每一个村民，明确与个人息息相关，每个人都享有享受利润的权利，在较强的激励动机下，又加强宣传清产核资工作的目的和重要性，村民能够更好地履行监督义务，不断提高集体资产的效益。

完善监督机制，每个村民都可以观察清产核资工作进行中的细节，当出现遗漏集体资产、评估不规范、评估结果不公示等现象时，村民有权利填写“民主监督反馈表”，向当地政府、人民法院、政协等机关单位反应情况，维护农村集体资产和正当自身利益，机关单位在收到“民主监督反馈表”后，需及时查明情况并向村民反馈、公示，上级政府需定期检查下级单位是否及时处理村民反馈的意见，民主监督能够起到实质作用。

5 推进农村集体资产清产核资工作的建议

5.1 注重细节因地制宜

专项小组明确具体的清产核资方案后，在执行过程中，如果方案执行过快，则需要减慢清查速度，在深度、广度上更细化对集体资产的评估；如果方案执行过慢，则适当延迟方案进度，确保集体资产清查的准确度，切记一味追求速度。

当清查过程中出现账实不符、账面价值与实际价值不符等情况时，需要重新评估集体资产价值，通过账实比较、重新评估、民主决议等做法，确保重置后的价值符合资本市场运行规律且符合村民民主决议。

部分农村集体资产存在并未登记入账的可能，所以现实中的清查范围常常会扩大，账内清查的同时结合账外核实，在整个清查过程中，专项小组需多注意周围没有登记在册但可能带来资金流入的集体资产，必要时向老党员、老干部、村民代表询问，以了解具体情况，避免遗漏农村集体资产。

5.2 出台统一的省级法律法规

2017年3月15日，“集体经济组织的法人地位在《中华人民共和国民法总则》中得到确立，但其相关权益尚无法律规定，影响了集体经济组织作为市场主体经营集体资产的进程”[7]。并且农村集体资产在清产核资和经营管理过程中出现的诸多问题，由于目前缺乏有关正式法律，难以解决，难以衡量各种做法公正与否。各个地区有关集体资产的规章制度结合了实际工作中的经验做法，具有一定借鉴意义，能够辅助省财政厅、省农业厅等机关单位尽快出台正式的相关法律法规，做到共性问题统一政策，未来的清产核资工作将更加规范。

5.3 加强地区间经验交流

土壤结构、气候环境、经济背景等因素相似的各个地区之间可以就制定的“清产核资工作实施方案”、“农村集体资产管理办法”等规章制度互相学习，召开经验交流会，分享先进做法，发达地区带动欠发达地区，讨论之后能尽量避免一些不必要的问题，聚力发展农村经济，提高农民可支配收入。

（指导老师：祖建新）

参考文献：

[1]赵家如.集体资产股权的形成、内涵及产权建设——以北京市农村社区股份合作制改革为例[J].农业经济问题，2014，35（04）：15-20.

[2]方志权.农村集体经济组织产权制度改革若干问题[J].中国农村经济，2014（07）：4-14.

[3]苏培霞.“村改居”集体资产改造的路径选择[D].暨南大学，2011.

[4]赵兴泉，王敬培，贺学明.清产核资要抓住五个要点——基于浙江嘉兴三县四村试点的观察与分析[J].农村经营管理，2018（01）：24-25.

[5]侯子建.村里“蛋糕”如何分好管好——对重庆梁平农村集体资产股份权能改革的调研[J].农村经营管理，2017（05）：40-41.

[6]冯卓，詹琳.城镇化进程中农村集体资产管理问题探究[J].经济体制改革，2014（02）：93-96.

[7]钟桂荔，夏英.农村集体资产股份权能改革的关键问题——基于8县（市、区）试点的调研观察[J].农业经济问题，2017，38（06）：30-35.