非市场失灵原因分析及对策研究

陈茜

摘 要：当出现市场失灵时，需要政府进行干预纠正偏差。但事实证明，政府并不是万能的，在对市场失灵进行弥补的过程中会出现非市场失灵现象，导致对于经济和社会的管理不能像理论上那样“有效”。本文对非市场失灵的表现、原因进行了全面分析并提出了相应的解决对策，以提升政府的公共管理能力。

关键词：非市场失灵；原因；对策研究

文章编号：1004-7026（2018）08-0011-03 中国图书分类号：G80-05 文献标志码：A

1 非市场失灵的表现

1.1 非市场失灵的定义

美国经济学家保罗·萨缪尔森（1992）提出：“市场失灵和非市场失灵是同时存在的。非市场失灵出现于政府或集体采取的措施不能提升经济效率或改善收入分配的时候。”詹姆斯·布坎南（2002）提出，政府在修正市场失灵的偏差时，很容易产生另一种缺陷，这是政府活动的非市场性缺陷，即非市场失灵。王胜章（2001）提出“非市场失灵”同时存在于发达和不发达的市场经济中，我国正处于经济转型期，很容易出现非市场失灵现象。

1.2 非市场失灵的主要表现及分类

非市场失灵的现象不仅存在于发达国家，同样也存在于发展中国家，比如公共物品提供和社会经济效率低下、财政赤字增多、政府规模膨胀和寻租等，总体可归为两类：运营型非市场失灵和制度型非市场失灵。金太军（1998）研究发现，运营型非市场失灵是由于政府在调控的过程中采取的策略不当产生的，比如政策调控过大或过小，从而导致干预不足或者干预过度；制度型非市场失灵是由于政府行政组织和管理制度的缺陷所导致的调控效率低下，从而起不到减缓市场失灵的作用，比如政府扩张和寻租。

1.3 运营型非市场失灵

1.3.1 公共政策的时滞导致市场失灵加剧。从政策制定到政策实施有一个认知、决策和行动的过程，由于政府决策的分析时滞、客观环境的传导时滞和整个社会的生效时滞，导致公共政策最终失效。而市场规律有其自身的规律性和周期性，政府决策的滞后反而加剧了市场失灵，导致社会经济效率低下。

1.3.2 不完全信息和有限理性导致公共政策失灵。一方面，决策者无法掌握全面、可靠、实时的信息；另一方面决策者并非无所不能，无法做到完全理性，因此导致政府干预带有一定的主观性和盲目性。转轨期间政府通过实施一系列公共政策来纠正市场失灵，然而在盲目追求短期政绩和高GDP的情况下，加之监督力度不够、责权不对等，导致公共决策失误的现象屡有发生。

1.3.3 公共物品供给的低效率和浪费现象。由于公共物品完全被政府垄断，缺乏竞争，从而导致公共物品的提供往往出现低效与浪费现象，比如最常见的一种公共物品，城市道路及相关基础设施。

1.4 制度型非市场失灵

1.4.1 政府扩张导致运行成本增多。首先，政府过多干预资源配置，容易产生寻租现象。另外，在这过程中缺乏利益和责任的约束，加之决策者的信息不足，很容易导致资源浪费、决策成本高和效率低下；其次，政府扩张还表现在活动范围、规模和数量的增多、提供更多的公共物品；再次，我国政府机构庞大、人员冗杂，各层工作人员在做决策时需要衡量各方面利益导致往往不能使公共利益达到最大。

1.4.2 寻租及腐败行为。垄断导致寻租，寻租导致腐败。在寻租理论中，一些既得利益者维护其既得利益而导致阻碍对社会经济利益进行再分配，使得资源配置无法达到最优化，市场的经济规律和健康发展会受到一定影响。

1.5 非市场失灵在我国特色社会主义市场经济背景下的主要特征

由于我国特色社会主义市场经济仍处于摸着石头过河的阶段，逐步完善期间会面临各种问题的挑战和考验，这对政府来说也是个巨大的考验，干预时机和干预程度很难把握。目前，我国面临市场经济转型、体制转轨、国企改革及进一步完善市场竞争机制等问题，政府干预不当则容易导致无效干预和过度干预两种情况。无效干预指由于政府干预力度不足或方式不当，并不足以纠正市场偏差，例如生态环境问题、公平竞争机制问题、基础设施仍待完善问题、公共产品投入数量及质量问题等；过度干预指政府干预超出了应有的范围和力度或方向出现错误：比如一些限制性规章制度过多过细，政策工具选择失当，过多地运用行政指令从而影响市场的正常规律。

2 非市场失灵的原因

在当前我国特色社会主义市场经济條件下，结合我国公共管理体制和机制来看，非市场失灵的原因主要有以下六个方面：

2.1 政府职能和政府角色的定位偏差

在我国当前经济体制下，政府管理应更多地注重服务、引导、监督和调控方面上，通过明确的法律法规来规范和监督市场经济行为，维护其秩序的正常运行，完善市场经济体制，并且在市场失灵时通过宏观调控对其进行弥补和纠正。但实际上，当前仍存在“大政府，小市场”的理念，政府职能和政府的角色定位有所偏差，由于政府职能和市场职能的界限不清，政府在解决市场失灵的时候难以把握度的问题，掌握不好便会衍生出其他问题。

2.2 政府决策系统不完善

在公共管理的过程中，合理的公共决策才能带来符合预期的结果。完善的决策系统使政府做出理性决策的基础，包括完备的信息采集系统、科学的预测与决策系统，及有效的监督系统等。但是我国的政府决策系统还在完善的进程中，现阶段仍存在一些问题，包括行政信息机制不健全、预测机制科学性不足、决策程序不够规范、行政执行力不够等。

2.3 经济人假设

公共选择理论的经济人假设认为，政治领域中的个体也是追求个人利益最大化的经济人，这必将导致其政治行为结果与社会共同利益目标相背离，过于短期政绩、地方政绩而忽视了长期利益和全局利益，进而产生一系列问题，如寻租、腐败等。另外，在此假设下，政府在制定社会治理政策时，也会产生社会资源使用效率不高、资源分配不均、经济效益下降、财政赤字、行政成本增加等一系列问题。

2.4 不完全信息制约最优决策的产生

在公共部门中，不完全信息和不完全市场会导致市场失灵，需要政府对经济活动进行干预弥补。而政府的有效干预建立在对市场信息的全面、及时把握的基础上，否则只会产生无效干预，加剧市场失灵所产生的问题。再者，当前市场经济形势复杂万变，使得信息的收集很难具有时效性。另外，对于基层信息的收集和整理很难保证信息的完备性，归纳分析的科学性也值得考究。因而在信息不完全的情况下，很难做出最优决策。

2.5 政策实施过程中的执行障碍

一项好的政策在实施的过程中需要各层次的配合、相应的配套措施及良好的背景环境来保障，如开放包容的政策环境、科学的执行和调控政策、高素质的管理者、以及合理范围的目标群众等。但是就我国当前的情况来看，在政策实施过程中仍存在一些阻碍，由于各级利益存在差别，执行过程中缺乏总体协调与配合，导致好的政策无法完全落实惠及民众。

2.6 监督机制不完善

在公共管理中，有效的监督机制不可或缺，其保证了政策的有效执行与实施。但由于公共物品的自然垄断属性以及我国监督机制仍待完善、监督信息不完备等问题，所以在公共行政的过程中，好的政策与公共物品的提供往往和预期的良好效果有所出入，监督力度仍待提高。各级政府机构如果缺乏有效合理的监督机制则会导致管理活动及经济活动的低效率，从而导致非市场失灵。

3 解决非市场失灵的对策方法

3.1 理顺政府和市场的职责关系，转变政府职能

胡孟霞（2006）提出政府职能的转变，关键在于要明确与市场的职责关系，由强制性干预转向强化政府公共服务，提高职责效能。主要是政府要着眼于加强宏观调控与服务支持，立足建立健全更加公平、更可持续的有利于市场运行的管理制度和服务体系。公共服务的公众取向是公共管理的未来发展方向，公众利益的维护和增进的程度是衡量公共管理成效的重要标志。因此，公众利益和公共服务的满意度应作为衡量政府工作好坏的重要标准之一。

3.2 优化各级政府机构设置和职能配置

刘玉浦（2005）认为深化政府管理体制改革、建立与市场经济体制相适应的政府体制是提高政府公共管理能力的重要实践经验。首先，要建立健全政府内部多方权力制衡机制，遵循权责相称原则；其次，要完善反腐倡廉的监督机制，完善监督体系，形成监督合力；再次，要建立公平合理的人才竞争机制，吸纳更多优秀人才，建立精干、高效、廉洁的民主性政府。

十三届全国人大一次会议提出，要建设人民满意的服务型政府，对国务院组成部门和其他机构进行了较大幅度的调整，优化了机构设置和职能配置，理顺了职责关系。此次改革旨在破除当前存在的一些体制机制弊端，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府管理体系，提高政府执行力。

3.3 构建新型电子政务信息化平台

全面、可靠、实时的信息是政府做出理性决策的前提条件，所以构建新型电子政务信息化平台的任务显得任重而道远。首先，要对整体资源和信息进行统筹整合，形成透明、公开、及时的全国一体化的政务信息大平台，走向整体化和专业化，避免碎片化和分散化，规范信息公开制度，提升公众参与度；其次，要构建完善的市场监管和预警系统，提升政府对于市场的反应灵敏度，这是实施有效应对措施的前提；再次，要开发多层次的科学预测与决策系统，达成理性决策并提升公共服务效率。

《“十三五”国家政务信息化工程建设规则》提出了构建形成大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层设计，建成全国一体化的国家大数据中心，有利促进网络强国建设的一体化设想，这是我国政务信息化发展的必然要求，也是有效推进政务数据共享开放和服务的客观需求。

3.4 建设法治政府，完善政府依法行政制度

完善健全的法律规章制度对政府行为具有有效的约束力，也事关国家全局和长远发展。首先，完善的法律制度规则的建立有利于减少公共政策的失误率，依法行政提高公众认可度和信服力；其次，可采取立法的手段对于公共财政的收支进行强制约束，加强对财政核算的监管。最后，在“法制”的基础上，“德制”的力量也不可小觑，通过文化教育和渗透，深刻贯彻廉洁自律的服务理念，使公共行政人员从意识形态上严于律己，服务公众。

3.5 适当引入竞争、外包和激励机制，提高公共服务效率

竞争可以推动市场经济的发展，优化资源配置。同样，在政府部门中适当合理地引入竞争机制可以提高公共服务效率，打破公共物品垄断的局面，改善其带来的垄断低效性。其次，某些繁琐的、冗杂的、程序性的公共服务工作可以外包给第三方机构来进行，从而提高工作效率、节约成本，达到互利共赢的状态。另外，通过有效的激励机制进一步提升公共部门的竞争力，激发行政人员的工作积极性，从而进一步提升公共服务效率，如采取绩效考核、绩效工资等。

3.6 完善政府监督体系，加强对权力的制约

英国历史学家阿克顿曾说過“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。法国思想家孟德斯鸠提出：“有能力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。这就需要把权力关进制度的笼子里，加强对权力运行的监督和制约，使权力在正确的轨道上运行。一个有效的政府监督体系需要社会各界的共同努力，从基层群众到新闻媒体、再到第三方组织。从政府内部来看，需要“自上而下”、“自下而上”以及同级部门之间三条渠道的共同监督和约束。总之，政府公共职能的有效规范离不开完善的权力监督和约束机制。

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