论改革开放以来农地承包权制度变迁经验

刘刚

[摘要] 改革开放以来农地承包权制度变迁积累起了丰富历史经验。这些经验包括：农地承包权制度变迁呈现规律性与目的性相统一，诱致性变迁与强制性变迁相统一，市场经济一般性与当代中国特殊性相统一，以农民权益为中心与国家利益实现相统一等。

[关键词] 改革开放；农地；承包权制度；变迁经验

[中图分类号]F042.2 [文献标识码]A

改革开放以来的农地承包权制度变迁不仅有明确的历史分期和突出的阶段性特征，而且基于社会主义初级阶段的基本国情，农业生产力快速发展与相互关联的各种生产关系的调整，城乡经济社会关系的变革与调整，积累起了中国特色社会主义农地承包权制度变迁基本经验。

1 制度变迁的规律性与目的性相统一的经验

在马克思看来，人类社会的发展，有其内在的规律性，这种规律性不以某一个人或某一群体的意志为转移。改革开放之初，之所以农地承包权制度萌生起来，根本原因是我国农业生产力整体水平低、处在传统农业发展阶段。在当时，以协作和分工主导的合作经济生产方式和与之相匹配的人民公社制下产权结构，并不能滋生出高效率生产。而既有的家庭经营生产方式和与之相匹配的承包制下产权结构，更适应当时落后的农业生产力。而当农业生產力有了巨大进步与提升之后，农地适度规模经营、合作经营、社会化经营日趋成为农业经营基本需求，农地产权结构与农地承包权制度也必然做出规律性的优化。即农地承包权与经营权实现全部与部分再分离，来自不同农户的农地经营权实现再次多样化组合，以适应合作经济的发展。农地承包权制度变迁也是与其它生产关系变革、调整相匹配的结果。改革开放以来，生产关系最重要的变革与调整就是社会主义市场经济体制的确立、完善与发展。农地承包权制度也在为了与社会主义市场经济体制的匹配而不断地去做出调整。

农地承包权制度的变迁也是合目的性的，就是说农地承包权制度的变迁是出于制度变迁推动者利益实现的需要而自觉进行的经济活动。在改革开放之初，之所以引发部分地域的农民自发对承包制进行探索，就是因为旧有的人民公社制对农民生存和发展构成了威胁，农民才敢勇于尝试在当时还作为非正式制度存在的包干到户等多种生产责任制形式。国家之所以能够很快确认以包干到户为主生产责任制形式，也源于新制度实施创设出的制度绩效。在短短的几年时间内就解决了长期困扰国家的以粮食为主农产品供给不足难题。同样，在上世纪90年代之后，对农地承包权与经营使用权分离的探索、农地经营使用权流转制度的确立，首先也源于进城务工的农民自发对土地经营使用权处分，通过流转农地经营使用权从而更有效实现承包者的经济利益。允许农户流转农地经营使用权也很快上升为国家认可产权制度安排，重要原因是其也契合了国家与政府利益诉求。农田的弃耕会直接损害到国家粮食安全、农产品持续稳定供给，通过土地流转使农地实质得到利用，且在存在农业税费的时期农业税费也能够得到更充分的征收保障。

2 制度变迁的诱致性与强制性相统一的经验

改革开放以来农地承包权制度变迁，首先呈现为诱致性变迁。改革开放之初，农地承包权制度诱致性变迁十分明显。农地承包权制度变迁首先是农业经营相关经济主体满足自我生产、生活需求的结果。安徽小岗村尝试包产到户的制度变革，主要就是基于农民家庭寻求温饱的自我需求。到了上世纪九十年代中期，很多农民家庭自愿将农地流转出去，促使了农地承包权与经营使用权再度分离。这是出于解决因进城务工与从事非农产业无力经营耕作，又要承担较为沉重税费负担的需要。本世纪以来，实行农地“三权分置”，依托农地承包权制度越来越多的农户自愿将土地经营权流转出去，去融入各种新型经营权方式中去。首先也是基于融入这些适度规模形式，能从中获得更高的收益。而农民自我推进地的这些农地承包权制度的创新，也恰恰能够契合国家宏观经济发展的利益诉求。因此，由农民发起的农地承包权制度创新就不断地纳入到国家农地承包权制度改革的框架中去。

而改革开放以来的农地承包权制度变迁不仅仅是农民自发诱致性变迁作用的结果。因为围绕农地承包权制度的变迁还存在着国家宏观利益的诉求、地方政府的利益诉求、农民集体与农民集体经济组织的利益诉求、第三方经营主体的利益诉求及社会其他主体的利益诉求等等。这些经济主体的利益诉求最终要通过国家对农地承包权制度安排的政策或法律法规等体现出来。因此，改革开放以来的农地承包权制度变迁也是国家强制性制度变迁与农民自发诱致性变迁综合作用的结果。一种关系大局的制度形成，需要有群众创新加上政治组织支持这两方面的因素在一起发生作用。农地承包经营权长久不变制度变迁历程就是有力的证明。改革开放之初，实行包产到户，农民从中获得了实实在在的利益，因此农民怕承包地被收回、怕制度改变，农民有稳定土地承包权强烈意愿。在此背景下，国家推出了农户土地承包权一般15年不变的政策。这一政策既是对农民要求稳定承包权意愿的回应，又是国家出于维护社会公共利益需要做出的强制性制度变迁。到了第二轮土地承包，农户土地承包权进一步延长到了30年不变，而且农户土地承包权较第一轮承包更加稳固，而这种稳固更倾向于强制性制度变迁。

3 制度变迁的市场经济一般性与当代中国特殊性相统一的经验

农地承包权制度的变迁呈现出市场经济一般性，即：在不同所有制或不同国家与地区，市场经济体制下农地产权制度呈现出共同属性与特征。在市场经济体制下，各类财产的权益相关性与相互依赖性将日益增强。因此，农地承包权制度的变迁呈现与其它经济制度变迁的同质性与一体化进程。改革开放以来的农地承包权制度变迁历程就是不断适应市场经济运行需要而不断调整的过程。在市场经济体制下，要求财产权制度能够保障产权的清晰化、完整化、功能多样化等。农地承包权逐步清晰化，表现为制度变迁逐步推动的产权主体清晰、权利范围清晰、权利属性清晰、期限明晰等。农地承包权完整化，表现为制度变迁逐步赋予农户对承包权占有、使用、处分、承继以及资产化与资本化等完整权利。农地承包权在制度变迁也呈现出与其它财产权同样的多样化功能，当前承包地同样具有生产使用、交易、金融化等多样化功能。

在社会主义市场经济体制下，农地承包权制度存在一般性并不意味着农地承包权制度与其他产权制度存在完全相同的表现形式。基于我国农地财产权特有属性，农地承包权制度作为产权制度在共性之中，还有其内在的特质。这些内在特质是基于农地承包权制度变迁的路径依赖，是基于降低农地承包权制度运行成本与提升制度运行效率长期磨合作用的结果。农地承包权制度在变迁过程中有着不同于其它产权制度变迁参与主体、作用机制等。在农地承包权制度变迁过程中必然会表现出自我存在的特性。比如，在承包集体农地资格（即成员权）的认定上，形成了以户籍制度为主导兼顾其它方面因素多样化的认定标准；在对承包地配置上实行优劣、好坏搭配的细碎化配置方式；在面对家庭成员变动的时候，农户在新一轮土地承包中要求重新均等化配置承包地的制度需求等。

4 制度变迁的以农民权益为中心与国家利益实现相统一的经验

改革开放以来的农地承包权制度变迁是以保障农民权益实现为中心的。制度变迁的首要诉求就是服务于农民生产、生活与农民增收的需要。逐步为农民提供更全面、更完整的土地财产权利。改革开放之初，农地承包权制度之所以能够依托家庭联产承包责任制萌发出来，而且首先是从农村贫困落后地区萌发，就是基于解决长期困扰农村地区尤其贫困落后地区的农民温饱的需要。在改革开放前期的农地承包权制度变迁中，突出强化了农户对承包地享有的经营自主权与剩余索取权。到了改革開放中期，面对大量农村剩余劳动力流向非农产业、向城镇转移，农户农业经营收益尤其种粮收益低。在此背景下，为了保障农户土地经营收益，农地经营权流转制度在国家层面逐步被确立起来。在之后，为了更加充分维护农户承包地收益权，仅仅用了3年时间完全免除了承包地承载的各项税费。当前，在“三权分置”下通过发展家庭农场、农民合作社、现代农业经营企业等管径为农户承包权与经营权分离创设更充分的条件。积极稳妥地推动农户经营权流转，也是出于增值农户土地经营收益的需要。

改革开放以来的农地承包权制度的变迁在保障农民土地权益为中心的同时也与国家宏观利益、社会公共利益的实现相统一。制度变迁保证了农村社会稳定，促进了农业现代化发展。改革开放之初，作为农地承包权制度雏形的家庭联产承包责任制在解决农民温饱的同时，农业生产经营效率也得到了大幅度提升。粮食连年增产，国家粮食安全的目标首次真正实现落地。农地承包权制度的实施为农民从人民公社下的人力束缚、财产束缚解放出来创造了条件。同时，也为农户家庭发展农副产业创造了人力条件、物质条件，为乡镇企业、城镇产业发展创造了人力条件，从而带动了改革开放之初整个经济繁荣。上世纪九十年代中期开始的，以土地流转方式实现农地承包权与经营权分离制度，进而农地经营权在生产中重新实现组合，是支撑现代农业发展的制度基础。在此制度安排下，现代农业发展所依赖的适度规模经营组织方式，家庭农场、农民合作社、农业经营企业得以发展起来。在农地“三权”分置下，农地承包权与经营权分离制度将更加完善与稳定，该制度安排在实现国家宏观利益上的动能将进一步释放出来。

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