我国农业节水管理的制度转型：以美国和德国为鉴

张也

[摘要]我国水资源短缺和供需矛盾越来越突出，节约用水是解决这一问题的根本之道。通过对比分析美国、德国的农业节水管理制度，寻找行之有效的节水经验。结合我国具体的农业节水政策、管理制度以及执行现状，总结现阶段我国农业节水管理的制度转型需要从哪些方面进行，为完善我国的农业节水管理制度体系提供参考。

[关键词]农业；节水；管理；制度

[中图分类号]S274 [文献标识码]A

我国用水总量巨大，其中农业用水就占据60%以上，一些地区甚至高达80%，因此，农业节水是我国节水的重点。近两年来，有关农业节水灌溉的政策文件陆续出台，2015年5月的《全国农业可持续发展规划（2015～2030年）》、2016年1月的《中央“一号”文件》均指出要加快节水型农业的建设。随后下发的《农田水利条例》、《关于加快推进高效节水灌溉发展的实施意见》、《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》也都对农业节水管理工作提出了更多更高的要求。

可见农业节水在水资源短缺的今天，对促进水资源可持续利用、加快转变经济发展方式起着至关重要的作用。因此，对于农业节水管理工作的开展，世界各国也都在不断努力推进和完善中，其中美国和德国农业节水管理制度的构建起步较早，相关法律法规也较为健全，取得了很好的的农业节水效果。这些国家的成功经验或制度缺陷都值得我们思考和研究，对寻找适合我国国情的农业节水管理制度转型的路径，起到很好的作用。

1 我国的农业节水管理及制度的现状

1.1 管理体制

流域管理与行政区域管理相结合的管理体制是我国水资源管理的主要方式。在管理层级上国家采取的是统一管理与分级、分部门管理相结合的方式。我国《水法》规定，国务院水行政主管部门负责对全国范围内的水资源进行统一管理，其他职责部门则按照不同分工，负责各自相关管理工作，各司其责，互相配合。在县级以上地方，根据同级人民政府的相关规定，政府的水行政管理部门和其他部门按各自职责、分工，负责有关水资源管理工作。即我国是多部门分割管理，不同部门分管不同部分的用水、节水工作。

这种管理模式存在着一定的弊端，使之在某些环节上，存在着水利、环保、城建等部门协调难度大、分头管理的现象，造成了节水效果不佳等问题。

1.2 水权交易制度

建设节水型农业是我国一直以来努力实现的目标，从目前所处的探索情况来看，全社會的农业节水意识还没有形成，很多农业节水措施还不够完善，地方执行力度较弱，这些都与我国农业节水所要达到的成效和可持续发展的要求还有很长的距离。节水型农业的实现少不了制度构建和必要的法制保障，这就要求我们必须加快优化农业节水管理制度，推进农业节水法制化工作研究的进程。

2016年4月，我国水利部印发了《水权交易管理暂行办法》，并成立了中国水权交易所。该交易办法规定目前我国水权交易有三种形式，一是区域水权交易；二是取水权交易；三是灌溉用水户水权交易。区域间水权交易主要是针对政府对政府之间的交易，必须是在同一流域或是具有跨区域调水条件的政府之间发生。协议的签订、价格的确定由水区省、直辖市可授权部门或者单位协商决定，并报送国务院水行政主管部门和备案。

而取水权交易则主要发生在符合条件的其他单位或个人之间，有一定的许可期限和取水限额的限制；另外一种灌溉用水户水权交易，主要应用于农业之中，对农户用水进行先确权后交易，自主开展，无需审批，灌区也可以回购用水权，用以重新配置或者对外交易。

1.3 我国农业节水管理的相关法律制度

水资源利用和如何节约利用是目前我国农业节水工作需要考虑的两大重要问题。如果从水资源利用这一角度出发，农业节水立法则属于水法的范畴，但如果从资源节约利用的角度分析，农业节水立法则又偏向于资源法、节能法的方向。但梳理我国的法律法规发现，建国以来，我国还并没有开展对自然资源节约利用的专门立法研究，因此农业节水的相关规定大多集中体现在《水法》中。

进行相关法律法规检索，可知现行有效的和农业节水相关的行政法规有24篇、相关部门规章共有162篇，有的从立法目的出发，制定了农业节水的原则性规定；有的从适用范围、管理职责以及配套建设节水设施等方面进行了规制；《水利工程供水价格管理办法》对用水计划下达以及超计划加价和节水工作的法律责任等方面也都予以了明确规定。

2 农业节水管理制度的得与失：基于比较的视野

2.1 美国和德国的农业节水管理及制度

世界上一些节水工作较为领先的国家对水资源的管理体系不尽相同，但各国对节水管理立法的重视程度是相同的。完善的法律体系是有效管理水资源的重要保证。下面本文将以美国和德国为例，具体分析国外节水立法模式和节水制度。

2.1.1 美国农业节水管理制度。美国没有全国统一的水法，而是采用多部单行法共同发挥作用的混合型节水立法模式。美国的节水立法工作进行的比较早，早在20世纪60年代，美国就通过了《水资源规划法》，开展了相应的节水立法工作，加强了对水资源的综合管理能力。到了80年代中期的时候，美国一些缺水的地区由于意识到了问题的严重性，于是自发的开始了城镇节水活动，一方面通过综合分析拟列的节水方案，进行长远的节水目标规划，另一方面还进行了水价的调整，制定出了比较严厉的制裁措施。到了90年代，美国相继颁布了《美国安全饮用水法修正案》以及《节水规划指南》，根据公共供水系统的规模大小，进行相匹配的限度规划。另外，美国各州也通过节水立法方式对水资源的保护和节水管理制度进行了规定。

2.1.2 德国农业节水管理制度。德国主要采取分级管理体制，混合型节水立法模式。从中央到地方共分四级，首先由国家负责宏观调控；然后第二级是联邦各州，根据本州具体情况作出详细规定；第三级则是各州设立的地方水务部门，负责执行；最后一级是各种水务协会，有着各自具体的任务进行流域供水或是污水处理。

德国的节水法律体系较为复杂，由政府主导制定一部全国性的水资源管理基本法，然后再根据需要配以各种单行法律法规，如联邦水法、州水法以及欧盟水法。其中欧盟水法基本都是些框架性的指导和命令，而联邦水法对德国的供水和污水处理等问题进行了具体的规定，最后再由各个州自主决定、自由裁量其范围内的水权问题。

2.2 各国农业节水管理体制的对比分析

现阶段，世界水资源管理体制大致有三种，第一种是以流域为单元的流域管理，主要运用行政、法律、经济等多种方式充分利用和保护流域内的水资源。第二种是以美国为代表的以行政区域管理为主，流域机构管理为辅的管理体制；最后一类是以各个部门管理为主的管理体制。其中行政区域管理曾经为世界上大多数的国家所采用，我们国家在建国后很长的一段时间内实行行政区域管理制度。这种制度主要强调整合本行政区域内的水资源，充分发展经济，满足辖区内的用水要求。美国等国家为顺应社会经济发展，逐步从流域管理走向以行政区域管理为主，流域机构管理为辅的管理体制，一定程度上满足了美国各流域和各区域的用水、节水需要，但这种模式也存在着一些不足。

首先，美国的各州政府掌握着水资源管理的主要权利，联邦一级的水资源行政管理部门则主要负责开发水资源和调度管理综合水利工程，起到的只是综合的辅助性的作用。这种方式或多或少的存在着一些弊端，由于不同流域具有不同的自然属性，而不同的自然属性就决定了它不可能与行政区域完全相一致，因此，再加上设置的流域管理机构部门，享有管理权限的部门就特别多，在管理过程中，不同部门之间很容易相互争权、相互推诿，使节水管理工作效率低下，一个政策的执行需要经过层层部门的审核、表决、通过，无法真正快速高效的解决水资源管理工作。

而德国实行的是流域管理，对不同流域采取管理的方式也都不同，德国联邦政府通过政府环境自然保护和原子能安全部来对水资源的基本问题和跨境合作等进行管理，其他的联邦政府部门再对环境部进行支持和配合。这种以流域为单元进行农业节水管理，将行政区域管理完全排除在外的流域管理模式虽然可以对水资源进行综合管理，但是一旦流域管理机构缺乏法律权威，没有法律保障，就无法制衡地方政府的违法行为。地方政府很可能会为了短期利益、局部地方利益而损害长期利益和国家利益。因此德国通过国家层面的基本立法以及完善各州的法律法规来规避了这种现象的发生。

3 农业节水管理制度的转型：中国的路径选择

半个世纪以来，我国都一直致力于探索农业节水工作，试图通过各种节水方式和途径来提高农业用水的效率，但农业节水工作却一直未取得理想的效果，仍然与快速发展的社会经济的要求相差甚远。笔者认为，节水方式的选择或许较为重要，但是却不是最重要。要想做好农业节水工作，最重要、最核心的问题是构建起最适合中国国情、水情的农业节水管理制度体系。

在社会发展中，当人们的行为开始出现普遍偏颇时，我们首先思考的应当是是不是社会制度的问题，是不是制度的构建不够完善，社会制度是否能正确和适当的引导人们作出行为。因此，在农业节水管理过程中，当人们没有形成普遍的节水意识、当水资源利用效率低下时，我们就应该好好的思考是否是现行的节水管理制度没有提供比较好的引导和规范作用。从一定意义上来看，农业节水问题主要还是制度问题，解决农业节水管理问题的根本出路就在于进行农业节水管理制度的转型。

3.1 管理体制

纵观美国、德国农业节水管理制度的发展历程，比较分析水资源管理体制的异同，我们发现两国无论是在水资源状况还是社会制度，都有着很大的区别，但是两国在农业节水管理工作上却都取得了非常好的效果，究其原因，是因為两国都是客观的从本国的资源、环境以及社会需要的角度来进行的制度思考和制度创新。同为世界大国，我国虽然在农业节水管理上起步相对较晚，国民关注程度相对较弱，社会共同节水意识不强，但是随着近两年来国家各项节水型农业政策的出台、各项制度的陆续完善，我国的农业节水管理工作也将会迈入新的台阶。而此时要做的并不是照搬照抄美国、德国的农业节水管理制度，而是应该在分析对比利弊后，跟中国政治、民情、水情、社会发展需要等因素结合考虑，选择一个适合中国的转型道路，从而全面构建起我国的农业节水管理制度体系。

我国水资源供需矛盾较为突出，其中农业更是第一“用水大户”和“耗水大户”，而我国共有八大流域，根据每个流域的水资源特点的不同，新中国成立后，成立了七大流域管理机构，这些流域管理机构并不在我国的行政管理序列中，不属于某一级的行政机关，在基本法律中并未做出规定。因此我国现行的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制在一定程度上存在着“多龙治水”、“群龙无首”的局面。统一管理流域水资源的工作被人为的分割，使部门之间、城乡之间、地区之间的职责交叉错位。因此笔者建议我国应该在流域管理与行政区域管理相结合的管理体制中明确流域管理是主导地位，既已设立了流域管理机构，那么就不应当让其形同虚设，而是应当在法律中给予其治水管水的权威，再让地方行政机构相关部门予以配合，或是明确各自分工，避免“九龙治水，水难治”的现象发生。

3.2 健全农业节水法律制度

我国与国外的农业节水立法相比，属于政府主导型，宏观的节水原则一般体现在法律、行政法规、部门规章之中，但具体的农业节水措施和责任却多体现在地方性法规、规章和各级政府规划、指导意见、规范性文件中。这些法律文件虽然对执行节水立法可以起到很大作用，但其中有一些内容还仍需等待农业节水立法的确认。而对于全国性的农业节水管理制度的相关立法更是严重缺位。

因此，笔者认为，中国农业节水管理制度转型首先应当重视将农业节水管理制度、法律制度、农业节水措施和法律责任在节水立法中进一步明确。这一点上，我国可以借鉴德国的节水立法模式。基于我国还没有专门的农业节水法律的现实，《水法》可以说对我国水资源的开发利用和保护做了很多原则性的规定，一定程度上相当于节水立法中的“基本法”。农业节水立法可以在此基础之上考虑一些政策制度，充分结合目前农业所需，制定一部可以领导全国进行节水型农业发展的法律，从而更进一步的指导农业节水活动。一方面可以以法律的方式将现有的节水制度稳固下来，另一方面也可以根据现有的形式政策逐步的完善和健全农业节水管理制度，形成一套适合我国国情的有效的农业节水管理制度体系。

3.3 建立市场化机制

水权交易制度的建立是美国农业节水工作能够得到全面有效的实施的一个重要原因，也是通过利用市场化平台优化配置水资源的一个重要手段。我国2016年建立水权交易所，颁布《水权交易管理暂行办法》，已经有了一个很好的开端，从目前来看，我国水权水市场建设方兴未艾，还处于蓬勃发展期，因此我国应当重点通过市场经济手段积极鼓励各地方结合自身实际，以行政和经济相结合，计划和市场相配合等多种方式开展农业节水工作。

进行水权交易制度构建的同时，还应该重视水价改革。水价一直以来都是由政府制定，变化较少。供水单位可以收取多少水费主要看供水量多少，因此，供水量增多供水单位的收益就会随之增多，这样单位会认为节水就相当于变相减少他们的收益，就会对节水没有积极性。而如果将节省下来的水量通过交易的方式在市场上转让，那么供水单位对收益的渴求就会使之具有更大的内在动力去积极主动的开展节水工作。因此可以设立激励供水单位节水的制度，鼓励剩余水权的转让，通过合理的奖罚措施促进农业节水的施行。

另外，我國现在也在努力尝试一种新模式—合同节水管理模式。这种模式主要是通过搭建市场化平台，来吸引和利用社会力量建立一种节水的长效机制，使资本与政府以及用水主体之间达到互利共赢的效果，从而使节水工作取得突破进展。但是经过调查发现，目前为止很多乡镇对合同节水管理这一模式的工作开展踌躇不前，不知如何开展，从何开展，因此省市县的地方政府应当采取高度重视，要做到政策的准确和实际下达，乡镇一级也应当多学习多借鉴，更好的吸收和消化，争取早日将合同节水管理模式运用为实施节水工作的重要方式之一。

4 结语

建立更科学合理的节水法律体系和管理机制是实现节水型农业的重要一步。只有将农业节水工作的管理列入法治化轨道，提升法律效力和威慑力，权责明确，分工具体，才能切实有效的提高农业节水的发展进度，进而保障我国水资源的可持续利用和社会的可持续发展。

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