我国农村土地银行实施问题及对策研究

唐玲玲 陈薪竹 龙立

[摘要]土地银行作为一项在我国试行的农村集体建设用地流转新模式，被誉为破解“三农”问题的必由之路。通过对湖南省长沙市宁乡县鹊山村实施的土地银行模式进行实地调查，发现鹊山村土地银行目前存在定位不明、功能业务不完善、风险防范不健全等突出问题。通过进一步分析后认为应从完善土地银行经营结构建设、建立调节监督机制、建立健全风险防范等方面入手解决具体实施问题。

[关键词]农村土地流转；土地银行；鹊山模式

[中图分类号]D922.32 [文献标识码]A

1 引言

土地作为生产要素中的一个重要组成部分，是农业发展的基础。自实行家庭联产承包责任制以来，我国就已经明确了农户对农业用地的使用权，但自改革开放和城镇化进程加快之后，越来越多的农民开始从事农业生产以外的工作，进而导致农业用地出现闲置，土地细碎化和土地流转问题凸显。2014年，鹊山村280.33hm2田地一季稻占80%，双季稻不到20%，还有6hm2左右田地抛荒，“有田无人种”的问题很普遍；同时，2015年鹊山村新增在籍人口中有849人没有分到田地，涉及600余户，已占全村总户数的50%以上，“有人无田种”问题也与日俱增。

借鉴西方土地银行模式，我国各地陆续展开了一些农村土地流转改革的试点。2003年湖南浏阳成立土地流转信托服务中心和服务站；2006年宁夏平罗县成立“土地信用合作社”，但业务单一，仅进行土地流转业务；2007年浙江绍兴县的土地银行实现了土地信托的功能，并且设立县、镇、村三级模式；2008年四川彭州设立土地信用合作社和农业资源经营专业合作社等土地存贷式的农村土地银行；2009年陕西杨凌区首次综合实现土地流转五种模式；2014年湖南鹊山村开展土地合作经营，其“鹊山模式”实现土地经营权的有序合作和规模经营。

土地银行属于土地经济学范畴。我国的“农村土地银行”理论探索和实践尚处于萌芽阶段。本文在进行实地考察之后，尝试根据鹊山村的实际情况对我国土地银行的相关问题进行探索性研究，发掘一条我国农村土地银行建设和经营的新路径，这将有助于丰富我国土地金融理论体系，为“三农”问题的解决和统筹城乡背景下的土地制度的改革提供理论依据和政策建议。

2 土地银行——“鹊山模式”分析

2.1 鹊山村简介

大成桥镇鹊山村位于宁乡中部，全村共有人口4182人，村域面积6.31km2，耕地面积286.39hm2，人均耕地面积667m2，是一个典型以水稻种植为主的自然农业村。村域范围内各类企业很少，集体经济收入严重不足，长期依赖上级财政转移支付维持运转。2014年以前，鹊山村大量青壮年劳动力转移，在家从事农业种植的大多都是50～70岁的农民，农业生产面临后继无人的困境，农业生产水平停滞不前。

2.2 鹊山村土地银行发展历程

自1995年分田到户后，鹊山村开始实行30年不变的家庭联产承包责任制。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，要完善农村土地承包政策，为鹊山村推进土地合作经营提供有力保障。2015年12月，“鹊山模式”由农业部呈报中央政治局。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，保留“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。鹊山村始终坚持中央政策，确保鹊山土地合作经营具有强大的生命力。2017年中央一号文件把深入推进农业供给侧结构性改革作为工作主线，鹊山村在开会讨论研究一号文件后对鹊山村土地银行等各项建设又进行了具体改进。

2.3 “鹊山模式”详解

近年来，鹊山村积极探索土地合作，一些探索经验被外界誉为“鹊山模式”。鹊山村以俄山大坝的自然资源带动周边各类土地成片整体包装，进行“水地合一”的休闲农业等长线投资综合开发，推动由单一的水稻种植向特色种植业、养殖业、水上娱乐、水果采摘、民宿旅游、花卉苗木等高效生态农业发展的方向。

鹊山村实现了全村土地合作经营，初步形成了“土地合作社（土地银行）+生态农业发展公司+职业农民+服务体系”的新型规模经营形式，打造了具有鹊山特色的土地合作经营新模式。

2.3.1 组织结构。鹊山土地银行以土地合作社的名义进行工商登记，由村民委员会主导成立土地合作社，经过全村住户签字确认后将全村的土地经营权归集起来，从而实现土地经营权的有序合作和适度规模经营。到2015年1月，全村进行土地丈量并建立了系统的纸质档案和电子档案，并统一进行了归档，实现村民土地权益的“认证”。土地合作社（土地银行）下设理事会和监事会（如图1），理事会负责土地合作社（土地银行）的规划发展、重大决策等事项；监事会负责监督国家粮食直补、保底分红和二次分红的到位。

土地合作社（土地银行）將土地归集后，将土地具体规划划片，再由鹊山现代农业服务中心通过竞标的方式承包给其他专业合作社以及生产大户等。

鹊山现代农业服务中心以股份有限公司的形式成立，即宁乡营健农业发展有限公司，致力于集中入股村民的资金以购买大型农业生产设备如稻谷烘干机等，并为土地承包者提供各项农业服务，进行农产品加工使其适销对路，更好服务于从土地银行流转出去的土地相关项目的开展，打造“公司+合作社+职业农民+基地+现代服务体系+互联网”为发展路径模式的服务平台（如图2）。该中心占地1.13hm2，总投资600万元，公司于2016年1月成立，由鹊山村54位村民入股，并推选7位股东进行管理，注册资本为人民币2000万元。

2.3.2 运营管理。（1）人员参与和退出。村民以地入股土地银行，与鹊山村土地合作社（土地银行）签订土地合作经营合同书，确认经营方式、价款支付方式、时间等。

土地合作社（土地银行）的管理人员由入股村民推举担任，并定期轮换。鹊山现代农业服务中心的管理人员由各专业合作社的股东投票选举，选出7个代表股东，7个代表股东实行定期更换制度。

（2）利润分配。现代农业服务中心通过向承包土地经营的农业大户和专业运营公司提供各种农业服务和农产品加工对接市场盈利，其所获利润分配至以下三个主体：现代农业服务中心占比50%，土地合作社（土地银行）占比20%，村委会占比30%。

归属于现代农业服务中心的50%的收益通过宁乡营健土地发展有限公司集中分配给下属的各专业合作社。归属于土地银行的20%的利润对入股农民实行“二次分红”，第一次即保底分红，按全村各农户分田人口数为基数，“有人有田种”每年300元/人；“有人无田种”和“有田无人种”的情况均按150元/人发放。第二次为结算分红，土地合作社（土地银行）每年进行结算，三年后对盈余进行分配（如图3）。村委会将30%的收益用于当地的基础设施建设及维护等工作。

2.4 存在的问题

2.4.1 定位不明，缺乏规范管理。鹊山村土地银行的作用实际是通过土地合作社来完成的，我国这类土地银行还没有明确的法律界定，因此这些承担土地流转的土地银行并不是真正获得法律认可的银行类金融机构，不受金融监管机构的监督，难以真正进入土地交易市场进行金融业务扩展。

除此之外，鹊山村土地银行是以村委会为代表的村民自治组织牵头，其主要工作人员是由村委会或村级经济合作组织的工作人员兼任，没有形成一种现代企业制度。例如在财务管理制度方面，土地银行的财会人员主要从事记账工作，而在资金筹集运用、资金成本管理、财务分析预测等方面有很大欠缺。随着农村土地银行的发展壮大，政府直接参与到农村土地银行的经营管理和利润分配之中是不合理的。这种“政企不分”的性质且没有统一的外部监管机制，极易滋生“官僚主义”，产生各种纠纷或矛盾，造成不良后果。

2.4.2 功能业务有待完善。国外比较完备的土地银行功能业务包括土地转让、租赁、开发利用、抵押贷款、土地债券化等相关的信用和中介服务。鹊山村土地银行单纯经营土地流转业务，虽然解决了土地碎片化问题，将土地化零为整以发展适度规模经营，但功能过于单一，只有完善功能业务才能提高土地资本化效率。

2.4.3 投资支出与收益不对等。鹊山村用于购买平整土地、增肥土地所用的机器设备及农业生产设备资金支出较大，且收益慢、风险高，资金链不稳定，增加了流转成本。同时，按照鹊山村对全村土地的规划，需要建设观光游道、印象花海产业基地、无公害蔬菜基地、水果采摘基地、高产水稻示范基地、金家民宿等，但目前鹊山村仅完成“鹊山现代农业服务中心”和部分“虾稻田”基地建设。其中，“虾稻田”基地分三块区域，目前仅一处在建，已费时2年，投入资金800多万元，收益为5000元/667m2。

目前的初始资金来源主要是政府补贴、集体投资等。其中政府的补贴以发放耕保金、粮食补贴为主，农民则是以土地经营承包权入股。但农业生产短期收益不太明显、资金回笼较慢，将是一个制约其发展的大难题，仅靠资金的“拿来主义”不利于土地银行的发展。

2.4.4 法律制度不完善，风险防范不健全。目前我国并没有专门针对土地银行的法规制度，对于把土地产权作为要素流转无据可循，即使一些法律法规如《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包法》等有相应涉及但并不明确，也不完全适用于土地银行的发展。如《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，从一定程度上表明国家立法保护土地使用权人的合法处分土地承包经营权的态度，暗含了抵押这一土地使用权流转方式的合法性和可行性。但是，国家相关立法并未对土地承包权及经营权的可抵押权和物权有明确规定，使得土地银行目前只能在有限的尺度内开展土地流转业务。

土地流转让生产经营风险主要集中于转让土地经营权的农户，一旦受让土地经营权的大户或者专业合作社经营不善，容易引发连锁反应。我国先后出現过多起因大规模流转后经营不善，导致耕地抛荒和农民矛盾的问题。如湖南长沙圣毅园现代农庄这个大规模流转耕地的典型，1560亿投资计划盈利模式，在“大跃进式”投资的表象之下，具有“政绩工程”的诸多特征，导致466.67hm2耕地深陷抛荒。

3 解决对策

3.1 建立自上而下的组织体系

我国农村可以建设自上而下的土地银行服务体系，包括中央土地银行、地方土地银行和基层土地银行。中央土地银行作为最高管理机构，地方土地银行负责执行中央土地银行政策，基层土地银行负责连接农户与承包方。同时中央土地银行和地方土地银行具有对下属机构的监督、检查义务。土地银行应作为独立法人，按照现代化的公司治理结构组建，在各项业务中积极与地方政府合作，在政府引导下设计流转规则及交易程序，引入政府资金及政策支持，增加土地银行社会公信力。

3.2 建立“农发行+信用社”新模式

我们认为“农发行+信用社”模式较为符合中国特色，具体架构是将农村信用社的“抵押贷款”试点业务转移到土地银行，而土地银行又挂靠在农业发展银行。目前我国的农村土地银行没有抵押贷款这一金融职能，因此无法开展真正的土地银行业务，而现有的农地抵押贷款的试点为农村信用社，因为信用社网点较多，且与村集体又有经常性的业务来往，但信用社区域商业化，不利于监管，因此可以将抵押贷款业务转移给农村土地银行。与此同时，农业发展银行与土地银行均为政策性金融机构，但农发行业务不针对个人，且网点较少，因此可以将具有流转中介职能的农村土地银行挂靠在农发行，使功能更加完善。目前我国各类土地信用合作社很好的诠释了这一设想。

3.3 建立健全服务监管体系

土地银行制度的完善应该形成“村有信息员、乡镇有中心、区县有网络、省市有组织”的各级服务监管体系，为土地流转提供政策宣传、信息咨询、业务指导、市场监管、法律仲裁等服务。加大各类农业信息的发布和宣传力度，将科研院校、农机推广机构、农业公司、合作社等紧密结合，或联系一些大型的农产品加工企业，组织洽谈，与合作社建立长期稳定的合作关系，使农产品适销对路，解决农民农业生产的后顾之忧。同时，要加强监管力度，加强对承租方经济能力和诚信度的审查，防止出现承租方为了套取国家的农业补贴而假意承租，却在农民土地实际流转之后又发生撂荒的情况。保证国家的支农资金用到实处，防止腐败和各类违法违规的事件发生，保障农民的合法权益。

3.4 完善法律制度，加强政策引导

国家要加强农业生产、土地流转等方面的立法，使农村土地流转有法可依，同时使土地银行的经营管理制度化。具体体现为土地银行章程、合同范本。各省份可以结合本省的实际情况出台一些地方性法规，各村也要实事求是、因地制宜，充分发挥基层主动性。同时，政府也应在政策制定方面做出创新，如土地承包经营权抵押贷款具体办法等，鼓励金融机构开发新型农业经营主体的金融产品以拓宽土地银行融资渠道，通过财政直补资金、风险补偿金等方式对土地银行贷款提供担保和风险补偿。除此之外，还要赋予土地银行更多的政策权限，支持其参与和承担农村基础设施建设，允许财政资金投入形成资产交由土地银行管理，提升农村土地规划服务。创新搭建政府引导型土地流转平台，突出政府在流转平台建设中引导作用的同时，确立土地银行的社会公信力。

3.5 创新农贷模式，购买农业保险

创新农村贷款模式，针对不同情况提供多元化的信贷模式。如针对单一传统的农业生产，可以提供原来的小额贷款方式。但对于新兴的农业经济作物及农副产品的加工等需求资金量大、时间长、技术要求高的农业生产，应该提供金额大、期限长、利率较低并且稳定的贷款模式，使农村贷款的金融服务与农业生产需求相匹配，解决资金的后顾之忧。同时，健全农业保险服务体系，鼓励发展针对土地合作经营的农业保险，有助于降低规模经营和市场风险，也能使土地银行的发展空间进一步提升。

4 结语

鹊山村在家庭联产承包责任制的基础上进行创新，通过成立土地银行，发动农户自愿将农田贷给各专业合作社进行统一经营管理，很好的解决了农村人地矛盾、土地分散、土地抛荒的问题，提升了鹊山村的农业发展水平。

土地银行展现出强大的生命力，使鹊山村的面貌焕然一新，给中国农村辽阔的土地发展创新出一条新的道路。虽然在实施过程中仍存在许多问题，但是有问题就会有对策，希望抛砖引玉，引起学术界对构建有中国特色的农村土地银行进行深入地探讨。

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