中国自然灾害管理法治问题对策研究

孙玉中

[摘 要]自然灾害具有自然属性和社会属性。中国是自然灾害频发的国家，但自然灾害管理法治中仍然存在系列问题。在积极倡导生态文明和依法治国背景下，我国需要努力实现自然灾害管理法治生态化，践行善治理念，培育基层组织及民众自治能力，健全立法体系，实现自然灾害社会化转移。

[关键词]自然灾害管理；生态化；NGO；巨灾保险；基层组织

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A

1 自然灾害及自然灾害管理

自然灾害是由自然事件或力量为主因造成的生命伤亡和人类社会财产损失的事件。它虽然有时会超出人类的预测、控制和承受能力，并给社会造成巨大危害和生命财产损失，但是它仍然兼具自然属性和社会属性。其自然属性也即自然灾害由自然现象引起并由其决定灾害的严重程度。其社会属性是指它会影响人类社会的稳定安宁，虽然自然灾害的发生不由人力控制，但是对自然灾害的管理水平决定着挽回灾害损失的能力，也同时考验着一个国家和社会应对自然灾害的综合能力。自然灾害管理是政府、人民以及各社会组织为了应对自然灾害而针对自然灾害风险發生的各个阶段采取的有计划、有组织的系列活动，这些活动主要包括自然灾害风险的预测、预先防范、抢险救灾、危险排除、灾害救济、恢复社会秩序与生产、查明灾害原因、责任追究、经验分析与能力改进等内容。

2 我国自然灾害管理法治中存在的问题

首先，中国长久以来采取高投入、高消耗、高排放的粗放型经济增长模式，导致了自然灾害更加频频出现。据国际货币基金组织统计数据显示中国单位GDP能耗是国际的2倍，是发达国家的4倍。另根据紧急灾难数据库统计，我国1900-2013年间发生的10大经济损失最严重的自然灾害中，9次为受天气原因影响的洪水与干旱，且发生时间主要集中在1990年之后（参见表1）。由此可见，国家之前在进行经济发展的时候，往往忽视自然灾害管理法治问题根源，致使自然灾害管理法律法规缺乏生态文明理念。

其次，自然灾害管理法治规范不完善。要实现自然灾害突发事件应对的科学高效，国家必须有一个和谐配套的自然灾害管理法律法规，来明确规定政府、民众以及各类社会组织在面对自然灾害时的责任、协调各方的行动，杜绝在自然灾害管理中出现差错。而我国在自然灾害法治规范方面还有欠缺。比如四川省气象局给予北川县气象局职工每人5万元生活困难补助等类似事情发生就导致了严重社会不良影响。另外，与国外减灾立法相比，中国自然灾害管理立法仍然不完备，缺少基本法，灾种覆盖偏少（详见表2）。而且现行救灾管理体制不顺，救灾机制不健全。自然灾害管理法治对基层组织主体重视不够，在制度构建中严重忽视了乡镇特别是村民委员会、居民委员会的自然灾害管理职能。基层组织很少设置专门机构和专职自然灾害信息员，工作人员专业性不足；专门救灾设施、设备及储备不足；灾害管理独立工作能力很弱，主动性不足。

最后，政府职能过于求全，统揽所有责任，忽视社会整体力量的发挥。比如NGO和志愿者在自然灾害管理法治中处境尴尬，虽然他们在灾害救助与灾后重建中发挥了巨大作用，成为政府灾害救助的合作伙伴和重要补充。另外，我国自然灾害管理法治缺少风险转移机制，无法实现风险社会化分担。

3 完善中国自然灾害管理的法治路径

3.1 实现自然灾害管理法治的生态化

我国把生态文明建设提高到“关系中华民族永续发展”的重要地位，认为建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对自然灾害频频发生的严峻形势，中国自然灾害立法必须认识到人类行为是引发部分自然灾害的根源，应当树立尊重自然、顺应自然、保护自然从而预防自然灾害发生的生态文明理念。

生态文明建设是一个复杂的系统。人类、自然界、动植物是一个相互依存的系统。作为自然界最高智能的人类应当注重维护和谐的生态环境。和谐的生态环境不仅可以降低自然灾害发生的频率，还可以促进人类社会经济和生活水平的健康发展。当前人类为了实现短期利益，破坏赖以生存的生态系统，不断招致自然的疯狂报复。现代法治国家需要通过生态化的法律法规推进生态文明建设；针对中国自然灾害管理法治理念问题，国家已经在《宪法》层面把生态文明内容确定下来；下一步需要把生态化理念融入到现有法律法规；最后克服自然灾害立法内容宽泛、操作性差的现状，制定具有生态化内涵和具有可衡量生态化指标的实施细则推进生态化法治具体落实。总之，法治的生态化是生态文明建设必然要求，是自然灾害管理法治建设应当秉承的理念。

3.2 完善立法体系，弥补法律空白

首先，依据宪法制定统领自然灾害防灾减灾的基本法。国家应当依据《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”要求，针对灾害救助工作过程中部门职责不清、法律规定交叉等问题制定自然灾害管理的基本法《救灾法》，统筹自然灾害管理法律体系，确定各相关部门职责。虽然国务院在2010年通过并施行了《自然灾害救助条例》，但是该条例却不能担当起自然灾害管理基本法的重任。首先是其法律效力层级低，不能统领更高层次的法律；第二，该条例规定的内容过于狭窄，主要针对灾害后的救助工作，而对于自然灾害的预防举措以及更大范围内各类法律法系的协调没有进行规定；第三，国家减灾委员会设立在民政部，条例把全国自然灾害救助工作的职责也放在民政部，但是依民政部的权力层级不具有高效协调重大自然灾害救灾所需各种资源的能力；再就是该条例规定较为宽泛，操作性不强，比如对自然灾害的救助标准和救助资金来源都没有明确的规定。

3.3 践行善治理念，培育基层组织自治能力

善治强调在社会管理过程中实现公共利益的最大化，它摒弃了传统政府对于社会以及公民一味进行管制、管控的理念，主张国家把一部分社会管理的权力放给社会本身，政治国家与公民社会在公共生活方面通过沟通交流、协商让步等方式实现对国家与社会的良好管理。随着中国市民社会的逐渐成熟，公民意识不断增强，对待自然灾害管理等具有全球通识价值取向的社会公共事件，国家应当积极打破传统自然灾害管理政府一元化的格局，努力创造条件，充分发挥基层社区、村镇对公共生活的自我管理能力。国家要加强基层组织的自然灾害管理参与能力，首先应当完善《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，增加其自然灾害管理职能并规定相应机构设置；其次要具体落实《中华人民共和国突发事件应对法》《自然灾害救助条例》和《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》要求，为基层组织配备完善的硬件和软件条件，系统提升其自然灾害应急管理能力。

3.4 完善NGO立法，提升自然灾害管理社会化参与水平

联合国全球治理委员会认为“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。灾害管理的治理也强调多元主体对公共事务的积极参与，这些多元主体不仅仅包括各级政府机构、乡镇以及村委，还应当涵盖企业以及公民个人等。面对自然灾害，NGO及草根社会组织等的参与有助于实现自然灾害管理主体的多元化。但中国传统的“强政府-弱社会”模式是阻碍NGO及志愿者队伍发展的根本原因，这也致使中国自然灾害应急救助的社会化程度很低，更大的重担压在了政府肩上。根据现代国家治理理念，国家治理需要“强调多元主体的能力培育和共同参与……需要强大的社会自组织能力和丰富的社会资本”。所以，中国政府需要更新管理理念，主动收缩行政权边界，积极培育公民社会，充分发挥社会“第三只手”的力量，构建新型社会管理体系，从法治的角度合理确定NGO的地位，培育NGO正面承担社会责任的能力，使他们可以在法律框架下充分发挥积极作用。在立法方面，应当降低NGO的准入条件，明确NGO法律权利、义务与责任；在其他自然灾害管理法律中完善支持NGO参与的条款，建立健全NGO救灾法律体系。在管理层面，建立健全NGO社会管理参与机制、监督机制以及志愿者资格认证、统一管理、应急准入制度。

3.5 构建巨灾保险法律制度，实现巨灾风险社会化转移

社会风险理论家乌尔里希.贝克认为风险和危机意识在发展和生存中十分重要，当前社会随着生产力发展，各类风险指数都大大增长，甚至超出了人们预期。而保险就是实现风险社会化转移的手段，它能有效地集合风险和分散风险，能够在灾害發生后迅速地获得保险机构的救助，从而对灾害对象进行救济和抚慰。虽然巨大自然灾害发生率低，但破坏性极大，非常有必要构建巨灾保险制度。我国在汶川地震后提出要建立巨灾保险体系， 但至今仍未落实。要想增强社会应对自然灾害风险的能力， 国家需要尽快建立巨灾保险体系， 将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范和救助体系， 从立法保障、制度设计、组织推动、风险分担等方面推动巨灾保险体系的建设， 并充分发挥商业保险公司的风险管理能力和网络资源优势， 尽可能将原来由政府承担的灾后救济职能外包给商业保险公司， 从而使政府将有限的财力、物力和人力资源更多地集中用于防灾减灾的基础设施建设方面。这种风险分担机制体现了社会共济原理， 能够尽可能降低社会成员的个体损失和国家的财政负担。

针对我国自然灾害损失社会分担机制不健全的现象，我国应借鉴国外的有益经验并结合国情，制定一套相对完备的巨灾保险法律体系，建立起综合协调机制，从灾前、灾中、灾后全局的高度统一管理巨灾风险，通过鼓励社会积极参与巨灾保险，充分发挥商业保险公司的风险管理能力和网络资源优势，实现自然灾害风险的社会化转移与分担，从而减轻政府面临的自然灾害救济压力和降低社会成员在自然灾害中的人身财产损失。

4 结语

“民为邦本，本固邦宁”。在全面依法治国背景下，分析我国自然灾害管理法治疏漏之缺陷，直面法律体系不完善、生态文明理念欠缺、多元主体参与性不足以及风险社会化分担制度不健全等问题并提出与之对应的完善建议，有利于提升自然灾害管理法治建设，提高自然灾害综合抵御能力，造福民生，助推可持续发展。

[参考文献]

[1] 金磊.中国综合减灾法律体系研究[J].世界标准化与质量管理，2004（05）.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

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