农业科研单位财政专项资金支出进度管理的难点与对策分析

孙海臣 郭伟 王巧燕

摘要 近年来，国家和各省提出加快财政资金支出进度，尽早发挥资金效益的要求，新《预算法》中明确规定了资金支付进度的相关条款，各省级财政也将加快财政资金支出进度作为重点来抓，并与部门绩效考核相挂钩。基于河北省促进预算执行工作实际，结合农业科研单位预算执行情况，分析支出进度管理的难点并提出对策。

关键词 财政专项；支出进度；对策

中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0055-02

Abstract In recent years， the state and provincial government proposed to accelerate the progress of fiscal expenditure and play an early role of fund efficiency. The new Budget Law of the Peoples Republic of China clearly stipulated the relevant clauses of expenditure progress， provincial financial departments focus on fiscal expenditure and it is related to department performance appraisal. This article analyzed the difficulty and countermeasures of expenditure progress， being connected with Hebei budget implementation work and agricultural research departments budget implementation.

Key words Financial special；Expenditure progress；Countermeasures

加快财政资金支出，提高财政资金使用绩效是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要举措，也是提高政府效能的现实需要，更是中央、各省审计检查的重点内容[1]。目前，财政支出分为基本性支出和发展性支出，对于基本性支出的人员经费和公用经费，财政实行按月均衡支出。发展性项目支出常常占农业科研单位财政资金比例较大，并且具有一定的特殊性和不规范性，也是科技事业发展的重要资金保障。因此，发展性项目经费支出已成为加快财政资金支出的重点。随着国家对科研单位专项资金规模不断扩大，如果预算执行进度缓慢，不仅造成财政资金绝对量的闲置浪费，也影响财政资金相对的使用效率，制约科研单位事业发展目标任务的实现。省级农科院作为农业科研单位有其自身特殊性，专项支出进度偏慢问题比较突出，资金结转比例较高，使用效率不高，不但影响经济和社会事业发展，甚至影响到各类专项资金的争取。

1 农业科研单位财政专项资金支付现状

根据省财政加快专项资金支出进度的要求，专项资金支出按照时间节点应达到相应比例。一是3月底应达到8%，各省人大预算审查通过一般在2月上旬，近几年省级政府预算批复也较及时，但农业科研财政专项用款计划下达较晚，特别是政府采购项目，仅招投标手续就需1个月，故第一季度很难完成支付进度任务。二是6月底要求达到60%。由于部分农业科研类项目因农时季节性和农作物生长发育的特点，季节间支出很不均衡，大量资金支出集中在下半年。如小麦类科研项目因科研工作跨年度执行，一般在6、7月份开始布置，第二年7、8月份结束。致使支出节凑落后，支付进度缓慢。科研平台条件建设类项目一般刚完成招投标手续，按照合同要求，基建工程类项目一般支付合同金额的30%。为保证资金安全，无法加快支付进度。三是10月底要达到90%，年底全部实现支出。这部分较前2个阶段较容易完成，但也存在不可控因素，尤其是基建拆迁再建项目，资金额度大，验收审计程序繁琐，工程尾款支出缓慢，有时年底都不能实现支出。河北省农林科学院2018年3月底支出进度仅为5%，截至6月底支出进度为52%，均没有达到财政要求。为加快财政项目资金支出进度，河北省农林科学院多次对各项目承担单位进行督导，为资金支出出主意、想办法。在不违反政策规定和保证资金安全的前期下，尽可能地加快支出进度，提高支出比例。但因种种原因，农业科研单位专项资金严格按财政要求完成支出任务还是有一定的难度。督促和加快支出进度成为农业科研单位财务和科研人员预算执行较难解决的问题。

2 农业科研单位财政专项资金支付进度管理难点分析

2.1 科技人员重视程度不够，认识不到位 支出进度是反映预算执行的重要指標，是推动我国科技创新事业发展的重要标志，是政府掌握科技事业工作的重要抓手。科技项目经费未实现支出，或支出进度偏慢，说明此科技创新工作还未启动或未按要求计划组织实施。全国科技创新大会后，国家和河北省陆续出台了一系列宽松科研政策，如《关于完善和落实省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见》[2]，强调了尊重科研规律的管理特点，弱化了科技经费支出的刚性管理，淡化了科研项目资金支出进度要求，致使广大科技人员对经费支出进度认识不足。国家和省出台的一系列措施是为科技创新工作创造更加宽松的科研环境，经费预算安排和支出方式更加符合科研规律，而不是弱化科研计划实施，滞留闲置科研经费，放缓科技创新工作，反而要在这一宽松的科研政策中以只争朝夕、百舸争流的科研干劲组织科技创新项目的实施，以科研计划实施拉动支付进度，围绕科技创新，做好专项理财，最大限度提高资金绩效。

2.2 财政专项资金实际下达时间晚，支出时间短 按照财政目前关于资金下达时间的规定，无论专项资金具体是什么时间下达的，专项下达的当年就视为项目执行了1年。一是预算批复后，用款计划和资金额度下达迟缓，特别是一些平台条件建设项目和设备采购，因分月下达资金额度，致使政府采购程序无法及时履行。二是结转项目资金额度大小不一。个别项目资金上年底下达也要按结转项目统一对待，有失公允。比如，某专项资金是2017年12月下达的指标，该笔资金到了2018年就属于以前年度结余结转资金，在2018年9月底前要求全部完成支出。三是一部分项目如发改委基建项目未能及时细化编入省级预算，致使项目下达较晚，一般在年度中后期下达，当年支出时间较短。四是国家重大专项，因实行转移支付，资金管理统一纳入省级财政资金支付进度考核范畴，因项目计划和资金安排2级管理，致使项目执行与资金支付难以同步，造成支出进度缓慢。在目前的情况下，受人民代表大会召开时间的影响，财政专项资金实际下达的时间延后，当年专项支出时间实际上都不足1年[3]。

2.3 农业科研生产的特殊性限制了支出进度的完成 农业科研项目分夏季作物和秋季作物，因设施农业发展，还有跨年度的冬季作物，致使科研活动在一年四季中分布极不均衡，故完全要求农业科研项目按月、分季度均衡实现经费支出既不现实，也不符合农业科研规律。科研工作需要紧密结合农作物的生产情况开展，支出需要根据农业作物的季节性等因素进行支出。作为农业科研单位，随着国家对农业支持力度的增大和资金量的增加，此类因素影响更为明顯[4]。

2.4 政府采购项目审批程序一定程度上影响了支付进度 每年年初预算下达后，有大批项目资金需要政府采购，部分项目需要采用公开招标方式采购。一是公开招标程序复杂，周期较长，有时还存在供应商不足法定家数投标等因素，造成流标，再次履行招标程序，影响支付进度；二是对于需要财政投资评审的项目，政府招标采购前需要履行投资评审的各种手续，评审工作一般在1个月左右，致使招投标工作迟迟不能开展；三是招投标计划审批需用款计划足额下达后方可履行政府采购手续，由此造成项目执行进度滞后。为了招标成功，许多设备采购参数需要反复修改，某些采购项目耗时超过半年以上，这些都影响到专项资金支出进度。政府采购类项目因其资金额度较大，周期相对较长，已成为农业科研单位支付进度较慢的主要因素。

2.5 科研项目实施任务与资金额度使用期限不一致，影响了支付进度 例如纳入省级预算的部分科技项目为3年期科研任务，资金却在1年内足额下达。如果按科研任务计划实施，第二、三年任务资金当年不能实现支出，造成部分科研项目经费年度结转，影响当年单位经费支付进度。如果强制科研人员实现全额支出，一是不符合科研规侓、违背科研计划安排；二是可能造成资金浪费，降低财政绩效，还可能引起资金支付安全等系列问题，这给项目实施带来很大困难。即使能结转的资金也要求在第二年9月底全部实现支出，给项目实施和科技人员造成很大困扰，一定程度上影响了科研工作[5]。

2.6 资金额度下达和支付方式限制了支付进度的完成 一是项目经费额度按经济分类科目分批下达，不同经济分类额度不能混用，由于农业生产的特点，支出的季节性和集中性，造成已发生的支出因额度不足不能支付，影响支付进度。二是财政项目经费管理同级预算单位之间拨付存在障碍。为体现集中财力办大事，加大科技创新力度，打造优势特色创新团队，重大科研项目一般为多家科研单位协作实施，特别是院内部各研究所科研力量的整合协作是大势所趋。因科研项目经费全部下达到主持单位直接支付，全额核算。由此造成科研创新团队间经费使用不便，资金支出监督管理不到位，财务核算困难，造成支付进度较慢。

3 加快支付进度措施及对策

3.1 建立科学的专项经费使用管理体系 一是统一思想，高度重视。从单位领导到一线的科研人员，从思想上都要充分认识加快专项资金支出进度对单位科技事业发展重大意义，积极参与到资金管理过程中去。二是理顺项目管理组织体制。专项经费主管部门负责宏观管理，对项目申报、审批、执行、验收全过程追踪，督促检查项目实施。财务部门负责协助各个项目负责人合理编制预算，保证预算编制和未来执行的合理合规性。项目负责人负责项目组织、规划工作，具体牵头执行项目。监察审计部门负责全过程监督，并对专项资金管理和使用进行不定期审查或专项审计[3]。

3.2 实行专项资金项目公开制度和有效奖惩措施 在单位甚至部门中推行专项资金预算执行情况的分析报告制度，对专项资金支出情况进行综合考核，将考评情况在一定范围内进行通报，有利于增强专项资金项目实施的透明度，充分发挥舆论监督作用，以推进专项资金绩效管理工作[6-7]。建立针对各个专项特点的绩效考核指标，对财政项目的支出情况、合同履行、预决算执行情况、社会效益和经济效益等实施情况做出客观、公正的评价。依据绩效考核办法应给予明确的奖励和问责机制，对资金低效使用、没有完成科技创新指标项目负责人追其责任，对项目单位也要问效追责，以促使项目负责人和单位切实管理和使用好项目资金。同时将考评结果作为推荐参加下一轮专项资金项目申报的重要依据[3]。

3.3 改进专项资金额度下达及支付的方式方法 一是多年实施的科研项目资金按照研究任务分年度下达，做到科研任务和资金额度相匹配，以保证科研项目任务有效实施，资金高效使用，实现当年支付进度。二是项目资金按总额度尽早下达，应支尽支，不因额度限制影响支出。三是多单位协作科研项目，实行二级管理，允许主持单位与协作单位以子合同方式管理项目经费，同时授予主持单位对协作单位科研经费支出督促与监管的责任。将支付进度任务分解到所有参加单位，体现项目支出的客观性和真实性。

3.4 简化和改进政府采购审批程序及环节 建议凡是纳入省级采购预算的项目，预算批复下达后即可进入采购程序。改进基建项目资金投资评审程序，建议将资金评审环节纳入单位项目录库后，省财政向省人大提交预算审查之前进行。

3.5 确保预算科目编制科学、准确、合理 在预算编制时充分考虑农业科研项目本身的特点，早打算，早谋划，把握项目经费科目使用的管理特点，例如劳务、咨询费等敏感而不可增加的预算科目，尽可能精确测算。其他科目应避免预算调整。只有预算编制科学，切合实际，才能减少科目资金使用上的不当，才能加快资金支付进度。另外，针对在项目执行过程中可能发生的未知情况，比如会议时间、地点变化，设备采购原型号已过时或不生产等诸如此类不可预期因素。为了更有效地推进项目实施，提高项目实施绩效，财政部门应给予项目实施单位在预算执行中的灵活自主性，只要在专项经费管理制度范围内，与项目有密切关系且有利于项目实施的开支，经申请允许调整预算[8-9]。

4 结语

农业科研单位财政专项支付进度只是专项资金管理的一个方面，在加快支付的同时，更要注重资金支出的安全性和高效性。只有从管理体制、项目立项、预算编制、预算执行和绩效考核等各个环节加强管理和控制，资金支付才能向健康进步方向发展，才能充分发挥财政资金的作用和效益。

参考文献

[1] 高科强.找准突破口加快财政支出进度[J].新疆财会，2012（6）：22-23.

[2] 河北省委办公厅，省政府办公厅印发《关于完善和落实省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见》：冀办发[2016]49号[A].2016.

[3] 谢炳生.关于加快高校财政专项资金支出进度的思考[J].中国管理信息化，2016（21）：39-40.

[4] 秦海明，王引斌，刘枫.浅议农业科研专项资金管理[J].山西农经，2015（10）：44.

[5] 代燕，吕冬梅，王发奎，等.浅谈农业专项资金管理存在问题及对策[J].农技服务，2017（24）：170.

[6] 宋晓彦.浅议如何加强农业专项资金管理[J].现代农业，2016（11）：57.

[7] 秦珊珊.农业专项资金管理现状及发展建议[J].农业工程，2017，7（4）：204-205，94.

[8] 李若云.加强财政资金精细化管理 加快农业综合开发预算执行进度[J].农村财政与财务，2011（7）：36.

[9] 王如华.实行严格的项目管理制度 增强专项资金分配的透明度[J].吉林农业，2014（7）：2-3.