农业科研单位预算项目绩效管理探析

王素敏 孙海臣 侯彩霞

摘要 阐述了预算绩效管理的概念和意义，总结了农业科研单位预算项目绩效管理中存在的问题，结合我国农业科研单位的实际情况，提出农业科研单位预算项目绩效管理的一些建议，以期为农业科研单位提升预算效率及效益提供依据。

关键词 预算项目；绩效管理；存在问题；建议

中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0057-02

Abstract This paper expounded the concept and significance of budget performance management， summarized the existing problems in the performance management of budget projects of agricultural research institutions， and put forward some suggestions for the performance management of budget project in agricultural research institutions combined with the actual situation of agricultural research institutions in China， so as to provide basis for improving the budget efficiency and effectiveness in agricultural research institutions.

Key words Budget project；Performance management；Existing problem；Suggestions

為深入贯彻党的十九大提出的关于“加快建设创新型国家”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的部署要求，落实实施乡村振兴战略，突出农业科研单位的特色，发挥农业科技创新作用，需要进一步增加农业科技创新活动投入，提高其使用效益，加强预算项目的绩效管理。笔者阐述了预算绩效管理的概念和意义，总结了农业科研单位预算项目绩效管理中存在的问题，结合我国农业科研单位的实际情况，提出了农业科研单位预算项目绩效管理的一些建议，以期为农业科研单位提升预算效率及效益提供依据。

1 预算绩效管理的概念和意义

1.1 预算绩效管理的概念与意义 预算绩效管理是预算管理的深化，根植于预算管理，随预算管理环境的变化而改变；预算管理的规范化、科学性的提高为预算绩效管理奠定了基础。预算绩效管理是20世纪中期兴起的一种较为先进的预算管理制度[1]，先后在欧美发达国家得到普遍应用，并取得良好的效果。预算绩效管理就是将绩效管理的思想融入到预算管理中，它应与预算的编制、执行、监管和反馈等一起组成完整的预算管理[2]。它是一种全过程的预算管理，是将绩效目标、绩效监控、绩效评价及反馈应用等有机结合起来的管理模式。预算绩效管理是将目前的预算编制、执行、监督和绩效融于一体，是政府绩效管理的主要组成部分。

1.2 预算绩效管理与绩效评价 预算绩效管理是随着财政体制的改革而被提出的，但其核心工作是绩效评价。绩效评价就是对预算的执行情况和结果进行评估，为事后评估；预算绩效管理则是预算的全过程，包括事前、事中和事后[3]。随着经济社会的发展，预算管理逐渐暴露出一些问题，如传统的预算管理注重资金的分配，而对预算资金的具体使用缺乏相应的管理措施[4]。预算绩效管理则是在借鉴传统预算管理的基础上强调科学化、精细化的管理方法，更加注重预算绩效评价的导向作用，并以评价结果作为后续预算的依据[5]。

1.3 预算绩效管理与绩效审计 预算绩效管理与绩效审计都属于政府绩效管理范畴，最终目的都是提高预算资金的使用效益。绩效审计是由独立的第三方人员，依据有关法律法规，对经济活动的有效性进行评价，以此判断资金运用的合法性、合规性。绩效审计是一种事后的监督外部行为[6]。预算绩效管理是一种内部的全过程管理。

2 农业科研单位预算项目绩效管理中存在的问题

我国农业科研单位是实施农业科技创新、全面提升农业科技服务水平的主要载体，随着国家对农业产业化发展的重视以及创新战略的提出，财政经费投入大幅度增加。各农业科研单位对预算项目绩效管理进行了探索，但依然存在一系列问题。

2.1 财政专项课题的立项重视不够 财政专项课题的立项存在以下问题：①有人认为财政专项课题的立项有搞分配平衡和业务补贴的意图，在科研问题凝练、内容设计等方面不够重视。②评审时由于时间紧、内容多，评审专家对每个课题的论证程度会存在偏差，也不够深入。③有的单位负责人及课题组成员认为，预算绩效管理属于财务部门的职责，自身的预算不够科学合理，从而忽视后期预算的执行，因此立项的科学性不易达到竞争性项目的水平。

2.2 预算绩效目标设置精细化不够 预算绩效管理要求预算编制科学化、精细化。编制是预算执行的基础，良好的编制才能得到有效执行。存在以下问题：①课题入库时，填写项目库支出构成时有的项目仅以会议费、培训费、差旅费、劳务费等经济分类科目列支，不能完整反映项目立项依据的充分性和实施的必要性[7]。②课题在论证时往往是根据总体目标，但入库时只体现了当年的目标，为二者的结合与考核造成了不便。

2.3 项目预算绩效管理相关辅助机制不完善 预算绩效管理的有效实施需要配套设施支撑，但目前农业科研单位尚达不到相关要求[8]：①农业科研单位作为事业单位，尚未建立权责发生制，核算基础还是收付实现制，而收付实现制并不能完整反映项目的真正绩效情况。②奖惩机制不完善，对那些能够提高资金使用效率、产生社会效益的责任人应给予相应激励，对于执行不力的应给予相应的惩罚，若机制不完善会造成部分科技人员只关心立项，不关心执行结果。

2.4 财政预算项目支出要求有待完善 预算项目支出要求是由一系列制度确定的，在项目经费支出方面存在以下问题。①按财政项目有支付进度的硬性要求：6月份达到60%，10月份达到90%，年底达到100%。农业科研项目一般都受作物生长期的限制，为了达到要求，会出现违反农时的突击支付和预支付情形，支付的内容和财政按预算下达的额度指标有可能偏差较大。②一些竞争性项目也归入了财政管理，竞争性项目一般周期为3～5年，目前仍存在将经费额度一年下达，又限制结转额度，结转后的资金第二年必须花完，这导致一些项目后项没有经费可用，容易产生擅自挤占挪用其他项目经费，甚至会有更严重的情形发生。

3 农业科研单位预算项目绩效管理的一些建议

3.1 提高财政资金立项水平 若要解决财政专项课题紧急立项的问题，立项工作要做在平时。首先，相关部门要充分研究本单位预算项目编制问题，统筹规划预算项目编制的各项工作，严格按照部门内控手册中项目管理控制要求执行预算项目绩效管理。其次，科研、财务等业务部门作为预算编制主体，摒弃预算只属于财务部门的思想，财务部门主要负责信息咨询和各种数据汇总上报工作；科研业务部门要根据本部门的情况，不断凝练研究方向，围绕社会、生产、学科发展以及本单位科研成果战略需要，谋划科技项目。第三，科技处要建立对项目申报有益的部门内部项目库管理工作，并不断地更新，为外部项目申报做好准备工作，财政专项立项时直接从项目库选择，在项目筛选评审程序中，要引入更科学、民主的评审手段，要求专业的科研专家或委托有资质的专业机构参与审核论证，对项目进行合理排序、滚动管理，提升项目的水平和质量。最后，财政部门和预算部门都要把好审核关，加强绩效目标的审核：绩效目标的确立是否完整；指标是否相关；目标与预算和部门职能、社会发展需求相适应；是否能实现。这样才会建立科学的预算项目的绩效管理指标，强化科研人员、管理人员预算项目绩效管理意识，按照预算严格执行项目进度。

3.2 科学细化预算项目绩效目标管理 加强预算项目支出的绩效目标管理工作，要从预算项目的编制入手，同时加强项目预算支出管理与监督管理。如何建立部门绩效目标管理体系尤为重要。首先，结合部门中长期规划和年度工作计划，预计本部门在本年度内的职责活动所要达到的总体绩效目标，以定量和定性相结合的方式表达出来。其次，将要实现的部门总体绩效目标根据具体研究的专题方向、实施的任务内容落实到具体预算项目中，将总体的绩效目标转化为绩效管理指标。项目绩效指标包括产出和效果。第三，产出指标设计应进一步完善，主要包括产出数量（计划完成率、完成数量）、产出质量（产出应该达到的规格，公共服务的品质）、产出实效（按计划完成）；效果是要实现的经济效益（项目实施可以带来的经济价值、利润、税收、产值等）、社会效益（达到社会稳定、社会文明、社会公正、满足社会特殊群体的需要程度）、生态效益（对降低污染、水、大气、土壤等环境的改善）、可持续影响（影响绩效发生因素对未来收益和效益的影响）以及利益相关者满意度（财政考核、审计监督）[9]。最后，依据预算项目所要完成的绩效指标，测算出项目支出构成内容和所需要的资金额度，最终实现通过绩效目标的细化、量化编制不断丰富政府绩效考核目标、部门岗位职责绩效目标、财政预算绩效管理目标、审计绩效的有效监督，做到预算执行有据可依，绩效审计有据可查，逐步实现财政资金科学、精细化管理，保障财政资金的使用安全和效益。

3.3 加强支出绩效评价结果反馈和应用 绩效评价不是审计，也不同于日常的工作总结，是为预算管理提供重要依据，重点在于应用。首先，要建立绩效自评、重点评价相结合的评价机制。要求各部门先自评，然后围绕财务管理工作结果的重点项目进行评价，对评价结果进行分析，形成合理的评价报告，以此来明确责任，对相关责任人进行奖惩。其次，财政部门对预算单位的预算项目绩效评价工作进行指导、监督和检查，并对其报送的绩效评价报告审核，为政府决策提供参考。第三，建立预算支出绩效评价结果反馈和应用制度[10]。将项目执行评价结果及时反馈给执行单位，要求其根据评价结果，完善绩效奖惩制度，改善实施措施，提高项目管理水平。将绩效评价结果作为今后项目预算决策的重要依据，优化资源配置，也作为实施行政问责的重要依据。最后，财务、监察部门结合年度财务检查工作，不定期牵头组成检查组对各预算单位承担的项目预算绩效执行情况进行监督。从2019年起实施新的政府会计制度，权责发生制的会计核算基础将能完整反映预算项目的绩效执行情况。

3.4 与管理部门协商，尽可能破除制度上的限制 预算项目支出要求是依据一系列制度而确定的，在贯彻和落实科技创新大会精神方面，各管理部门要充分做好沟通工作，在制度没有更新前必须严格按照制度实施。首先，在项目经费支出进度方面，建议立项部门在立项时将已明确的项目进行分类管理。其次，一些周期为3～5年的竞争性项目，建议采取拨付主持单位的方法，做好年度考核和最后的验收工作即可。第三，将项目的年度绩效改为一次性项目验收绩效，年度绩效可以与部门绩效结合。

4 结语

随着农业科研单位项目预算资金的逐年增加，预算项目绩效管理作为一种新型的全过程管理，对于科研单位是一种全新的实践。可以通过提高财政资金立项水平、科学细化预算项目绩效目标管理、破除制度上的限制瓶颈、加强支出绩效评价结果反馈和应用等途径，进行进一步完善。

参考文献

[1] 许艳青.基于行政事业下预算绩效管理的思考[J].当代经济，2014（22）：42-43.

[2] 杨月兰.对行政单位绩效预算及评价的相关思考[J].当代经济，2014（24）：78-79.

[3] 侯建云.内控层面下对行政事业单位预算绩效管理的一些思考[J].会计师，2014（24）：63-64.

[4] 陈胜权.高校绩效预算管理模式的建构[J].事业财会，2008（1）：51-54.

[5] 刘明，欧阳华生.深化政府预算绩效管理改革：问题、思路与对策[J].当代财经，2010（4）：35-41.

[6] 任勤.财政对行政事业单位加强预算绩效管理的建议浅析[J].財经界（学术版），2015（3）：82，99.

[7] 苏振济，潘素凤.谈新预算法下科研事业单位预算管理绩效问题[J].中国农业会计，2017（10）：6-7.

[8] 陈欣.全面提高农业科研单位预算执行水平[J].农业科研经济管理，2011（1）：22-24.

[9] 刘国永.预算绩效管理制度建设与信息化：河北省2018年度第一期高级会计人员继续教育培训手册[Z].2018.

[10] 张锋.浅析行政单位财务管理中的预算项目支出绩效管理[J].中国市场，2015（41）：93-94.