我国财政农业科技投入存在的问题及对策研究

张袁媛 胡蝶

摘要 农业科技是加快现代农业建设的决定力量，在保障粮食生产安全和农产品有效供给、农业增效农民增收等方面发挥着重要作用。当前，我国财政农业科技投入主要受农业科技属性、经济发展方式和政策因素的影响，面临着投入总量不足、投入结构不合理、投入管理不完善的问题。建议从明确财政农业科研投入方向、加强财政农业科技投入管理和加大农业科技人员经费保障三方面提高资金使用效率、增强资金使用效果。

关键词 财政投入；农业科技；现代农业

中图分类号 F812.8 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0080-02

Abstract Agricultural science and technology is the decisive force to accelerate the construction of modern agriculture， and it plays an important role in ensuring the safety of food production and the effective supply of agricultural products， and increasing the income of farmers efficiency. At present， the financial investment of agricultural science and technology in China was affected by agricultural science and technology attributes， economic development methods and policy， and it faced the problem of insufficient input， unreasonable input structure and imperfect investment management. It was suggested to improve the efficiency of fund use and enhance the use of funds from following aspects：firstly， clearing the direction of financial agricultural research input；secondly，strengthening the management of financial agricultural science and technology investment；thirdly，increasing the funding for agricultural science and technology personnel.

Key words Financial investment；Agricultural science and technology；Modern agriculture

農业科技是保障国家粮食安全的技术基础，是破除资源环境制约的必然选择，是加快农业现代化步伐的决定力量。农业部先后印发了《加快农业科技创新与推广的实施意见》《关于深化农业科技体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的意见》《关于促进企业开展农业科技创新的意见》等文件，旨在为农业科技创新创造良好的政策环境。在国家的高度重视和全力推动下，我国农业科技创新步伐明显加快，新成果、新技术不断涌现，成果的转化和推广力度显著增强，农业科技进步贡献率已达到56.65%，超过土地、资本及其他所有要素对农业增长贡献率的总和，在保证农产品供给、保障粮食安全、促进农业增效、加快农民增收等方面发挥重要作用[1]。

现阶段，我国农业科技投入仍是以政府财政投入为主导， 主要用于以下几个方面：一是基础建设经费，主要用于支持农业科研单位、科技管理部门和重大科研项目的建设；二是事业费，主要用于保障科研人员工资和办公、科研以及成果推广等活动的开展；三是“科技三项”经费，这部分投入主要用于支持科学研究、中间试验和新产品试制；四是科技外汇，主要用于购买国外先进的科技成果、关键仪器（设备）和重要材料。此外，国家与部分省、市设有自然科学基金专门用于支持基础理论研究。在此背景下，进行财政农业科技投入相关问题的研究，对提高农业科技投入资金使用效率、推动农业科研体制改革与创新具有重要意义。

1 财政农业科技投入的影响因素

财政农业科技的投入主要通过以下几种方式实现：一是通过科技计划（专项、基金等）对符合条件的农业科研活动进行支持；二是通过专项资金对以农产品为单元、以产业为主线建设现代农业产业技术体系进行支持；三是通过基本运行经费、基本科研业务费等对农业科研院所改善科研基础条件、开展自主研究等进行支持；四是通过专项转移支付对提升区域科技创新能力、改善区域科研条件、加强科技创新支撑平台和服务体系建设、推动科技成果转移转化进行支持；五是会同科技成果转化资金对农业领域科技成果转移转化进行支持[2]。在投入过程中，易受农业科技属性、经济发展方式和政策因素的影响。

1.1 农业科技属性因素 农业科技领域表现出较为明显的外部性、非竞争性、非排他性等公共产品的属性特征。同时，由于农业生产的弱质性和风险性，农业科技也表现出投入效益不确定、投资回报周期长等特点[3-4]。因此，在相对有限的财政资源中，要权衡农业科技与其他科技领域发展的资金需求，对农业科技的投入不可能无限供应，特别是对基础性农业科研投入往往得不到财政的优先支持。

1.2 经济发展方式因素 财政收入是财政农业科技投入的主要来源，其增长与经济发展方式的选择密切相关，因此，经济发展方式会在很大程度上影响财政农业投入。经济方式分为粗放型和集约型，其中，粗放型发展主要依靠生产要素的投入量，而集约型发展则依靠生产要素质量、利用水平的提高和结构的优化。从整个经济发展周期来看，在经济发展的初期，增长方式一般会以粗放型为主；当经济发展到一定阶段时，经济和物质基础相对稳固，增长方式必然会出现由粗放型向集约型转变的倾向。这就意味着，经济增长对科技进步的需求更为迫切，用加大对科技的投入来换经济的更快速增长，进而再投入更多的资金到科技研发中，将成为必然趋势，而农业科技领域也在这一过程中获得更多的财政支持。

1.3 政策因素 财政农业科技投入除受资金资源的影响外，还受到宏观经济调控政策的限制。在实行改革开放政策以前，我国实施赶超型工业化战略，优先发展重工业，财政科技投入表现出较为明显的“政府偏好”和“工业倾向”，在一定程度上制约农业科技的发展。改革开放以后，特别是2004年以来，中央连续下发的一号文件均将工作重心锁定在“三农”问题上，将推进农业科技进步作为一项重要战略任务，把推动农业科技创新摆在发展现代农业的首要位置。站在国家战略高度，财政项目对农业科技领域的支持力度不断加大，大量的财政资金被投入到农业科技领域。

2 财政农业科技投入存在的主要问题

2.1 农业科技投入总量不足 我国财政对研究与开发机构、大中型企业和高等院校的科技投入雖呈逐年增长态势，但与其他国家相比仍有较大差距。以研究与开发机构为例，从国家级来看，其财政投入的强度还不到其他发展中国家的一半。从农业科研总投入来看，总支出虽逐年递增，但经费支出占全国科研经费总支出的比例仍然很低，农业科研投入强度依然很弱。从农业科技支持项目的数量来看，在以国家为主导的科技计划项目中，支持农、林、牧、渔领域新技术研发、新成果推广的科技项目比重仍然偏低。

2.2 农业科技投入结构不合理 农业科技资金的管理部门过多，且条块化分割严重，易导致资源浪费。在国家层面，发改委、财政部、科技部、农业部、水利部等都有用于支持农业科技发展的专项资金，但由于资金来源分散、分管部门较多，很难实现对农业科技资金的统筹安排；从科研体系来看，我国并行有农业高校和农业科研院所两大体系，学科设置、研究领域、研究方向、研究内容存在大量重复的现象，导致我国财政农业科技投入结构不合理[5-6]。此外，农业科研投入多集中在农作物上，畜牧业、加工业投入很少，近年来，虽经费总量有所增加，但增加的经费主要用在粮食安全、重大疫病防治等科研项目，财政农业科研投入领域表现出较强的不平衡性。

2.3 农业科技投入管理不完善 我国农业科技投入的管理部门多头，经费来源渠道过多，使得农业科技经费很难达到最优配置。从资金来源看，农业科研经费来自于各部委安排的资金，渠道分散，很难实现统筹安排。从科研体系看，我国农业科研机构和农业高校在专业设置上多有重复，且各自为政，很难实现同专业方向科研经费的集中管理。从财政投入方法看，我国现在仍以课题申报为主，只有成功立项的课题才能获得资助。课题申报存在竞争过度的问题，几乎所有农业科研项目都是竞争性的，农业科研机构、农业高校、农业企业必须经过严格筛选、通过竞争才有可能得到财政资金对其科研项目资助。此外，农业科研课题的研究周期一般规定为1～3年，包括一些基础性的研究课题，其研究周期最长也不得超过5年，导致一些周期较长的农业基础性研究项目很难得到资助，即时获得资助也难以得到长期稳定的支持。

3 财政农业科技投入的对策

3.1 明确财政农业科研投入方向 中央财政与地方财政应发挥各自优势，建立合理的协调合作机制，确保投入资金的高效使用。中央财政在资源配置方面的职能主要表现为提供全国性、跨区域性以及具有重要战略意义的公共物品。因此，中央财政应将支持重点放在研究周期长、研究成果见效慢的农业基础性科技研究领域，加强对农业科技投资活动的引导和带动，使不同地区、规模、领域的财政农业科技投入能够实现一定程度的互补，防止重复投入、低效投入现象的出现。地方财政在资源配置方面的职能主要表现为提供地方公共物品和从事地方公共投资活动。因此，地方财政应立足地方实际，根据区域农业科技投资政策与发展战略，将支持重点放在农业科技应用和推广领域，旨在解决当地现代农业发展中的关键性科技问题。同时，减少中央财政抵挡财政支持领域项目的投入，由地方财政主导，并立足各地的实际情况进行资助，中央财政可通过专项资金形式予以适当的支持。

3.2 加强财政农业科技投入管理 在优化投入结构方面，一是要制定财政农业科技投入的中长期规划，对影响国计民生的重大农业科学技术研究，实现重点投入，保证获得长期稳定财政资金支持；二是要建立高效的财政农业科技投入机制，对国家重点关注的农业科技发展新方向、新领域进行指导性优先资助；三是对于农业科技新领域探索项目，可适当给与支持，重点是做好前2类项目的前期和孵化工作[7-8]。在创新投入方式方面，一是建立严格的项目评选机制，确保财政农业科技投入资金能够资助到边际效益最大的一类项目；二是发挥财政资金的引导作用，改变财政农业科技投入平均、分散地使用局面，实现对方向相同、内容相似研究项目多渠道投入；三是采取项目化投资，鼓励不同的研究室和研究院所的科研人员开展横向科研协作；四是严格执行专项报账制度，确保资金不被挪用，改善资金的使用效果。

3.3 加大农业科技人员经费保障 不断提高科研院所基本运行保障水平，加大对农业科研人员经费的投入，同时，完善科研项目资金管理，加大科研项目资金对农业科技人员的支持力度：一是明确劳务费开支范围，且劳务费不设比例限制，由项目承担单位对科研内容和工足量进行预算，参与项目研究的本科生、研究生、博士后、专家学者和项目外聘科研人员、科研辅助人员等，都可根据预算按实际工作情况进行劳务费开支。二是提高间接费用比重特别是绩效支出比例，可在间接费用的使用比例范围内，由项目承担单位根据科研人员的工作量和工作完成情况安排绩效支出，借此加大对农业科研人员的激励力度。

参考文献

[1] 张跃强，陈池波.财政农业科技投入对农业科技创新绩效的影响[J]. 科技进步与对策，2015（10）：50-54.

[2] 吴波.论我国财政农业科技投入[J].社会科学家，2013（2）：60-64.

[3] 李琴，熊启泉，李大胜.中国财政农业投入的结构分析[J].中国农村经济，2006（8）：10-16.

[4] 侯石安.中国财政农业投入的目标选择与政策优化[J]. 农业经济问题，2004（3）：40-43.

[5] 黄俊，项朝阳.武汉市财政农业科技投入模式研究[J].农业经济问题，2006（11）：66-68.

[6] 吕建秋.我国财政对农业科技投入的机制分析与对策探讨[J].华中农业大学学报（社会科学版），2005（z1）：4-7.

[7] 李放，朱薇薇，徐洪林.农业科技创新与财政投入机制[J].南京经济学院学报，2002（6）：19-21.

[8] 刘玲玲，秀娟.财政在农业科技投入中的地位与作用[J].预算管理与会计，2000（6）：13-16.