新常态下农业科研单位预算管理中存在的问题与对策

摘要 分析了新常态下农业科研单位预算管理中存在的问题，并提出了新常态下加强农业科研单位预算管理的一些对策。

关键词 新常态；农业科研单位；预算管理；预算编制；绩效评价

中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0138-03

Abstract The existing problems in the budget management of agricultural research institutions under the new normal were analyzed. And some countermeasures were put forward for strengthening the budget management of agricultural research institutions under the new normal.

Key words New normal；Agricultural research institutions；Budget management；Budget drafting；Performance evaluation

新《预算法》经全国人大审议于2014年8月通过，并要求自2015年1月1日起施行；此后，国务院又出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），2016年国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，贯彻落实“放管服”精神，对财政科研项目管理提出了新要求。2018年，财政部又先后印发了《关于加强地方预算执行管理 加快支出进度的通知》以及《地方财政预算执行支出进度考核办法》等，这些政策法规以及新的要求极大影响了单位的预算管理工作。为了深入贯彻国家的政策要求，各省市积极推行财税体制改革，不断扩大预决算公开范围，深入推进绩效管理改革。在财政体制和科技体制改革不断深化的形势下，全面做好预算管理，结合自身的行业特点，主动适应财政体制科技体制改革的要求，不断提高财务管理水平，对农业科研单位科研事业的持续稳定发展具有重要意义。然而，目前农业科研单位在预算管理方面还存在不少问题，影响着单位的运行发展，需要深入调研问题的成因，结合实际探讨解决当前问题的办法，争取在改革不断深化的过程中赢得事业发展的主动权。笔者分析了新常态下农业科研单位预算管理中存在的问题，并提出了新常态下加强农业科研单位预算管理的一些对策。

1 农业科研单位新常态下预算管理概况

习近平总书记在十九大报告中指出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这是党中央对今后一段时期进一步深化财政改革明确的目标任务，是对财政工作提出的新的更高要求。目前，我国经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点。这表明调整产业结构成为发展战略的新常态，创新驱动成为转方式的新常态，惠民生成为发展动力的新常态，新常态为行业发展提供了新机遇。农业科研单位要把握新常态、引领新常态，围绕农业由增产导向转为提质导向的新需求，以农业供给侧结构性改革为主线，围绕优势产业，进行全产业链设计，突破关键技术，打造典型样板[1]。财务工作作为单位工作的重要组成部分，其定位和作用是围绕中心、支撑履职、服务大局、保障发展，要积极服务农业科研的新定位，紧密对接创新发展的新要求，着力保障重点工作的开展。

预算管理是财务工作的重要部分，预算编制是预算管理的源头环节，预算编制的好坏关系到单位运转是否顺畅，重点工作能否得到有效保障也关系到财政资金、科研项目经费能否真正发挥效益[2]。目前，预算编制的流程仍然根据财政要求实行“二上二下”，但每个阶段的要求在不断变化与完善。总体来说，“一上”是单位综合考虑单位的收支余情况，测算经费申请情况以及绩效目标情况等，全面纳入预算管理，并通过预算编报系统向财政部门汇报；“一下”是财政部门根据财政预算安排重点和审核要求，统筹考虑单位性质、财力状况、单位在预算管理中的表现等（如预算执行进度、财务检查及审计情况、绩效评价情况等），核定下达预算控制数；“二上”是指预算单位按照财政下达的控制数，进一步梳理夯实收支情况，按要求将各类支出进行细化，原则上要精细化编制到具体科目和级次，同时对财政资金安排的项目编制绩效目标申报表，完成政府采购预算的细化编制；“二下”是指预算批复和指标下达。“二上”预算经人民代表大会审议后，由财政部门在“二下”阶段批复给相关单位。

预算管理的中心环节是预算执行[3]，当前各级财政部门都将预算执行进度作为预算管理考核的一个重要指标，要求预算单位高度重视，按照批复的预算和项目方案积极开展相关业务活动。预算单位在执行预算的过程中，要遵守财经法规及财务管理制度办法，在加快执行进度、提高资金效益的同时，要确保资金的使用安全。

绩效管理是预算管理改革的重要方面。财政要求积极落实绩效管理精神，将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系[4]。单位需要树立起“花钱必问效，无效必问责，结果有运用”的绩效管理理念，规范绩效评价管理和评价结果的运用。

2 农业科研单位预算管理存在的主要问题

近年来，随着财政体制改革的不断深入，科技体制改革持续深化，对预算管理的要求不断提高。经调研发现，农业科研单位的预算管理中仍然存在不少问题，主要体现在以下5个方面。

2.1 财务人员配备不足，业务能力有待提高 當前农业科研单位受岗位编制所限，财务人员配置不够，疲于应付日常的报账做账，难以深入分析加强财务管理的问题。有的单位在财务工作中连不相容岗位分离都很难做到，更无法实行定期轮岗。财务人员缺少时间和精力加强业务学习，难以适应不断深化的财税体制及科技体制改革，不能满足新形势、新常态下科研任务对财务工作的高需求。

2.2 重视宣传程度不够，业务部门参与度低 预算管理是一项综合性工作，需要具备统筹协调能力，需要相关部门积极配合参与，在把握全局的同时实现稳定平衡。但是，目前业务部门以及科研人员对预算管理工作的重要性认识不够，认为这是财务部门的事情[5]，配合参与度低，导致预算管理工作开展不够深入，效果不理想。

2.3 信息化普及度低，智能化管理水平不高 在现代化财务工作以及预算管理中，应利用信息化工具来加强财务管理。经调研发现，当前农业科研单位对财务信息化的利用程度普遍不高[6]，大多利用核算功能进行账务处理，而对于经费从申请到执行完毕的全过程，如何利用信息化进行预算管理、动态分析、实时监控、规范程序等方面，开发研究普及的程度不够，相关功能的启用不够理想，导致管理服务手段未能得到有效发挥。

2.4 预算执行的均衡性差，进度达不到要求 农业科研单位因为经常存在项目合同的签订时间与资金下达时间不一致的情况，会导致业务开展与预算执行进度的要求不一致。作为项目主管部门，如果在项目安排及资金分配中前期准备工作不充分，不能及时将项目经费指标下达到具体实施单位，导致专项资金及时到位率低，影响项目的及时启动开展，造成资金沉淀，执行率慢，年底结转额度较大。

2.5 预算细化随意性大，绩效目标依据不充分 预算编制大多数情况下时间紧、任务重，如果不能统筹全局全员参与，会出现细化过程随意性大、细化程度不够，造成预算在执行过程中面临障碍时必须多次调整，降低了预算的严肃性和约束性[2]。绩效目标的编制应该是业务部门的工作，目的是明确资金的预期使用效益，编制确认后由财务部门在形式上进行审核报送。但目前科研人员在绩效目标编制时，大多留有余地只求形式上通过，为了在后期绩效评价时能顺利完成任务。绩效目标编制的不合理，违背了绩效评价绩效管理的初衷，在提高资金使用效益方面的作用大打折扣。

3 規范加强全面预算管理的方法对策

农业科学研究受自然环境以及作物生长周期的影响较大，对预算管理工作提出了较大的挑战。随着预算绩效管理改革的不断推进，实施内控制度、预算评审、集中支付、动态监控、绩效评价、财政检查、信息公开等财政管理方式手段，加大专项资金管理办法和项目信息的公开力度对农业科研单位资金的合理安全使用及规范管理提出了更高的要求。在这种情况下，建立科学预算机制，加强全面预算管理，能更好地服务于农业科研工作的稳定持续发展[7]。

3.1 高度重视，提高财务管理水平

3.1.1 利用内控建设配备合理的财务人员。内部控制建设分单位层面的建设和业务层面的建设，其中单位层面的一个重要控制要素是“不相容岗位分离”，通过开展内部控制建设，梳理单位六大业务层面工作流程，结合预算管理和收支管理等方面要求，明确岗位职责，查找风险点，确定必要的不相容岗位，并根据岗位设置要求，申请配备数量合理的财务人员，以满足单位财务工作和内部控制建设的需要。

3.1.2 财务人员加强学习不断提高从业水平。当前财务管理环境在不断发生变化，譬如内部控制、绩效评价等管理手段，都需要单位干部职工特别是财务人员能深入学习并贯彻落实；财会知识面临重大变革，财政部要求行政事业单位从2019年1月1日开始实行《政府会计制度》，《政府会计制度》较现行的《事业单位会计制度》变动很大，革命性地创立“双系统、双基础、双报告”，政府财务会计与预算会计适度分离，实行双系统、平行记账，财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制，财务会计编制财务报告，预算会计编制决算报告。财务人员要同时承担财务会计和预算会计，工作业务加倍。这些重大变化对财务人员在短时间内更新业务知识的能力提出了挑战，必须高度重视，加强业务学习，做好《政府会计制度》与现行会计制度的业务衔接，保证单位顺利实施新的会计制度。

3.2 提高认识，强化综合预算管理 一是收入方面，通盘考虑“收入”账，实行“全口径、一体化”预算编制。需要按照“应编尽编”的原则，在预算编制中坚持全口径预算，加强各类资金的统筹衔接，将经费拨款、执收收入、存量资金等全部编入预算。预算安排与上一年度的资金结转结余结合起来，加快消化结余结转资金，提高资金使用效益，避免资金沉淀闲置和损失浪费。二是支出方面，统筹安排“支出”账，采取零基方式编制专项资金预算，强化资金统筹使用，加大重点支出保障力度。以收定支，根据财政保障资金和单位自有可控资金情况，统筹确定支出规模，保人员、保运行、保重点。通过统筹考虑，能够挖掘内部潜力，压实预算盘子，把有限的资金花到刀刃上，提高资金的使用效率，有利于预算顺利进行，加快执行进度。

3.3 注重协调配合，确保预算编报质量 一是业务部门间的协调配合。预算编制不单是财务部门的事情，它涉及到单位运行的各个方面，需要单位领导人带头考虑，制定工作方案，组织协调相关部门积极参与，认真测算预算的收支项目及经费需求，尽量做到客观准确。在人员经费核定、政府采购、科技成果转化收益分配、办公用房维修改造、项目绩效目标等方面，财务计划部门、劳动人事部门、资产管理部门、科研项目管理部门等要积极配合完成，强化预算编报的完整合理性。二是强化预决算的衔接。编制预算时，要考虑好数据是否符合现行政策规定、数据是否有足够的证据支撑、面对质疑是否能够充分准确解释、是否能够经得起社会各界的推敲和检验。强化单位主体责任，结合单位出现的问题，找出薄弱环节，进一步规范程序，增强预算的严肃性和透明度，加强预算编制管理，确保编制中政策依据充分、收支内容完整、数据金额准确、列支科目规范，为推进预算高效执行，加快财政支出进度奠定坚实基础。要重点加强收入预算与支出预算的数据比对、今年预算与上年预算的比对、预算与决算的比对，确保数据间能够衔接，逻辑方面不出现问题，面对社会检验对相关情况进行合理解释。

3.4 超前谋划，避免当前问题在未来重复出现 一是总结当前预算执行过程中出现的问题，分析是否由预算编制不当造成的，能否通过下一个年度的预算编制工作，从源头控制防止出现此类问题。当前预算执行情况是指导下一年度预算编制的基础，目前出现的问题要通过合理的预算编制避免在下一年度重复出现。二是加大预算绩效评价，将“花钱必问效，无效必问责，结果有运用”的绩效管理理念切实运用到预算管理中，用绩效评价结果指导项目安排和资金分配，实现3个方面的有机结合，实行健全项目退出机制[8]，进一步发挥绩效管理的作用，优化资金配置，提高资金效益。

3.5 强化措施，切实提高预算执行进度 一是将加快项目落地作为推动决策部署落实的重要举措，按照预算管理要求做到项目先行、优中选优，确保预算一经批复或下达、项目即可落实。根据部门预算各阶段的时间要求完成资金申请、绩效目标编制、项目分配、合同签订、项目预算细化等工作，确保部门预算一经批复，项目即可实施，能够有效提高预算的执行进度。二是按月通报预算执行进度，实行下一年度项目与资金的安排时，要充分考虑项目单位预算执行进度情况，对执行进度偏慢的资金实行统筹。通过这种方式提高单位领导职工对预算执行进度的重视程度，有利于合理编制预算方案，减少资金沉淀。

3.6 加强信息化建设，提高财务工作效率 一是通过信息化建设实现全过程预算管理。从预算编制、申请、审核、批复、执行等全过程通过财务信息化系统支持完成。支持項目预算编制的全过程，支持预算控制、追踪、分析和预警，将内部控制要素置入到信息化流程中，从而为单位的预算管理提供程序化和规范化控制流程[9]，让流程控制代替经验控制，提高财务工作效率，通过节省财务人员的时间，促使其积极参与到单位的经济管理活动中。二是通过信息化系统，实现新旧会计制度的衔接变更，实现《政府会计制度》下财务会计核算管理的新需求。在信息化系统中，通过对财务会计与预算会计的业务对接，争取实现财务会计账目能自动生成预算会计账目的目标，减少财务人员的工作量，提高工作效率。

参考文献

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