探析以国土政策助力乡村振兴发展

邱小红

摘要 在党的十九大报告中，习近平总书记首次提出了“实施乡村振兴战略”。报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”，并提出要坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。结合四川省巴中市地处革命老区、边远山区和集中连片贫困地区实际，提出国土资源部门如何充分发挥国土资源政策优势，释放政策红利、激发乡村活力，助推乡村振兴发展。

关键词 国土资源政策；发展；乡村振兴

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0212-03

Abstract In the Report of the Nineteenth National Congress of the Party， General Secretary Xi Jinping first proposed the “strategy for the implementation of rural revitalization”. The report points out： “the problem of agriculture and rural farmers is a fundamental problem related to the national economy and the peoples livelihood. We must always solve the problem of ‘three rural issues as the top priority of the partys work”， and proposes that we should adhere to the priority development of agriculture and rural areas and speed up the modernization of agricultural and rural areas. Based on the fact that Bazhong is located in the old revolutionary base areas， the remote mountainous areas and the concentrated poverty areas in Sichuan Province， this paper puts forward how the land and resources departments should give full play to the advantages of land and resources policies， release the bonus of policies， and boost the rural revitalization and development.

Key words Land and resources policy；Development；Rural revitalization

在黨的十九大报告中，习近平总书记首次提出了“实施乡村振兴战略”[1]。报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”，并提出要坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。

为贯彻落实中央、省关于做好“三农”工作相关文件和会议精神，切实做好乡村振兴发展工作，不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业。笔者根据四川省巴中市实际，结合国土管理工作，认真分析了当前乡村振兴发展面临的问题，分别从资源保护、建设用地优化布局、解决发展资金等多方面提出对策建议。

1 巴中市基本情况

巴中属国家规划的秦巴山片区三大中心城市之一，集革命老区、边远山区和集中连片贫困地区于一体，境内山高谷深、地形地貌复杂、地质灾害频发，下辖三县二区均为贫困县（区），“十二五”期末，全市有贫困村699个、占行政村总数29%；贫困人口31.93万，贫困发生率10.5%；人均GDP 15 076元，居四川省倒数第一位；农村居民人均可支配收入仅9 084元；不通路村297个、用电不稳村243个、饮水困难农民36.6万户，居住在地质灾害、洪水淹没等危险区14.4万人。全市土地总面积12 297 km2，现有耕地32.47万hm2，林地72.00万hm2，城镇村及工矿用地6.14万hm2（其中村庄用地4.55万hm2）。2016年全市城镇化率为39.1%，属典型的小城市大农村格局[2-3]。

2 存在的问题

2.1 耕地保护压力大 在当前的农村，群众耕地保护意识淡薄、监管乏力，利益驱动破坏耕地现象突出，耕地资源保护面临越来越严峻的压力。一是落实保护责任难。国土行业目前使用的基本农田划定基础数据，受传统调查技术条件限制，部分基础数据与现实存在差距，同时按基本农田划定技术规范，在1∶10000比例尺开展划定工作，难以划到具体地块，与群众签订的保护责任书，规划图未长期张榜公示，且普通干部群众看不懂图纸，根本不知基本农田在何处，基本农田保护压力大。二是保护意识淡薄。受传统观念影响，农户普遍认为承包地个人具有绝对支配权，耕地保护意识淡薄；同时传统耕地保护宣传方式，存在群众参与意愿低、宣传深度不够等，导致难以在群众心中形成强烈耕地保护意识，耕地保护困难。三是监管措施乏力。因基层国土执法队伍弱，且无强制执法权，部分乡镇一个国土员，既要负责用地手续申报和地灾防治，又要负责国土动态巡查，难免造成顾头不顾脚；同时针对劳动力举家外出而造成荒芜耕地，无明确处罚手段，导致监管乏力。四是利益驱动占用大。因传统耕作方式收益极低，在市场经济的利益驱动下，一些地方大肆发展林果业、畜禽养殖和挖塘养鱼等，有大量破坏耕作层的现象存在。

2.2 土地利用不合理 受历史原因、职能分工及传统观念等多方面因素影响，当前农村空间布局不合理、要素保障乏力，严重制约着乡村振兴发展。一是空间布局散乱。受职能分工影响，生态保护、土地利用、乡村建设、农村产业发展等规划未有效统一，同时各类规划均以乡镇为单位开展，无法充分兼顾到每个行政村人文底蕴、自然资源、生态保护等，致使农村建设“无规可依、有规不能依”，从而导致农村建设用地利用粗放、低效现象突出，农业产业发展布局混乱，生态保护压力大。二是建设用地指标缺乏。因巴中市底子薄、起步晚，城镇化和工业化进程加快，建设用地需求量大，在布局建设用地指标时，优先考虑国家、省、市重大基础设施建设项目，导致乡村振兴建设用地指标保障困难。三是存量资源利用低下。受历史原因影响，部分农户通过继承、买卖、转让、新建等方式，取得两处及以上的宅基地，导致出现“一户多宅”和闲置等情况；同时部分农户在城镇化过程中户籍外迁，农村宅基地未及时退出，造成宅基地资源极大浪费；另外受单位改制、资源整合等原因，部分如蚕茧站、村小、砖厂等建设用地资源闲置，又因闲置建设用地主体多元、布局散乱、利用困难，致使闲置、废弃存量建设用地资源无“用武之地”。

2.3 发展资金保障困难 兵马未动，粮草先行，乡村振兴涉及范围广、内容多，需要发展资金量非常大，只有资金足额保障，才能保障该项工作落到实处。但因巴中市县（区）财政能力薄弱、农村资产融资困难、吸引社会资金难度大等原因，导致乡村振兴工作面临巨大挑战。一是财政能力薄弱。巴中市处于秦巴山连片扶贫核心区，城镇化和工业化程度低，属典型的传统农业大市，每年财政收入极低，同时兼顾基础设施建设和乡村振兴发展，保障难度大。二是群众融资困难。受传统思想束缚，农村居民大多数将全部积蓄投资到农村房屋上，又因政策限制，农村资产无法贷款融资。现虽部分地方开展抵押融资贷款试点，但受政策限制、金融机构顾虑、产权不明确等原因，农村资产融资困难。三是吸引社会资金难。根据经济学理论，资本一般从收益率低向收益率高的地方流动，因当前农村项目较少、且收益率低，导致难以吸引社会资本进入；同时引进部分龙头企业后，因我市地处山区、耕作条件差、机械化程度低等原因，难以留住社会资本。

3 对策及建议

3.1 做好资源要素保护 耕地是农民手中的第一资源，要实现农业农村现代化，国土资源部门首先必须创新举措、克难攻坚，做好资源要素保障工作[4]。一是划实划足基本农田。严格结合上级下达的基本农田保护目标任务，做好影像叠加分析、外业踏勘、内业对比等，确保将基本农田落到实地。同时结合基本农田划定中发现的问题，以即将开展的第三次土地调查为契机，做好耕地资源调查工作，为基本农田划定和耕地保护工作提供数据保障。二是创新方式保护耕地。充分利用4·22、6·25等重大节日，通过宣传册、LED屏、张贴宣传画、设立基本农田保护标识牌、开展法治讲座等方式，多方式、立体化开展保护宣传工作，切实提升群众耕地保护意识；借鉴重庆市、成都市等地区经验，探索建立耕地保护奖惩机制，落实基层耕地保护目标责任，实行奖罚分明，激励基层耕地保护积极性，引导群众主动参与资源保护中来；制作通俗易懂的村级耕地保护分布图，在村级显眼位置张贴标注，落实专人讲解，让群众切实了解“红线”在哪里、哪里是“红线”。三是严格执法监督检查。持续推进一张图工程建设，建立“天上看、网上管、地上查”的动态监管模式；完善执法手段，强化技术支撑，设立群众在线举报系统，借助GPS、北斗系统、在线影像等，开展实时动态管理；探索试点与公安、城管等执法部门成立联合办公室，推动强制执法检查，对乱占耕地行为形成威慑效应。

3.2 做好土地要素保障 为持续推进农业农村现代化工作，实行精细化用地管理，做好村级规划管控、优化计划指标安排等，切实做好土地要素保障工作。一是做好规划管控。结合当前农村建设布局散乱、用地粗放低效、土地利用空间不合理等问题，学习东部沿海发达等地区试点先进经验，按照“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的要求，根据村级土地利用总体规划编制规范和要求，积极开展村规编制试点工作，加强与农业产业发展规划、乡村建设规划、巴山新居工程规划、生态保护规划等衔接，强调“多规合一”，充分掌握试点村土地利用现状、自然资源、人文特点和产业发展现状等，科学用地空间布局，合理安排农村生产、生活、生态空间，为建设用地审批、产业发展、自然资源保护等提供支撑保障[5]。二是强调用地计划管控。结合乡村振兴发展计划，在保障重点交通、能源、水利等基础设施用地需求基础上，优先将指标向森林康养、休闲农业和乡村旅游等方面倾斜，创新驱动发展战略和大众创业、万众创新用地，支持新业态、新产业用地需求。四川省已出台政策对农村新产业新业态发展用地计划指标予以倾斜，特别是森林康养、休闲农业和乡村旅游倾斜力度更大，建议国家层面也出台政策对新业态新产业发展用地专项指标予以明确。三是创新方式做好用地保障。下放设施农用地审批权限，简化审批程序，对符合农业供给侧结构改革产业项目，鼓励按照设施农用地办理用地手续；探索宅基地“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权，放活宅基地使用权，在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，通过归并整理闲置农房及宅基地等方式，以入股、联营等形式保障乡村旅游、休闲康养等产业用地；积极编制城乡建设用地增减挂钩项目专项规划，统筹安排实施城乡建设用地增减挂钩项目，通过整治农村闲置建设用地资源、实行统一规划，拆除旧宅基地、建设新居，改善农房规划建设混乱、浪费耕地资源问题，以项目居中居住区保障农村建房用地需求；结合国家改革试点安排，探索集体经营性建设用地流转，盘活存量农村集体建设用地中土地利用總体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，通过出让、租赁、入股等方式入市，保障相关项目用地需求[6-7]。

3.3 解决发展资金问题 持续释放国土资源项目红利，大力引进社会闲散资金进入农村，以土地综合整治和工矿废弃地复垦项目提升农村生产生活品质，持续推进各类结余指标跨地区流转，积极争取跨省域交易，产生的级差收益专项用于支持实施乡村振兴发展和巩固脱贫攻坚成果。同时做好农村确权登记工作，唤醒农村“沉睡资产”，助力贫困地区健康发展。一是探索试点工矿废弃地项目。盘活闲置工矿废弃地资源，将闲置工矿废弃地复垦为耕地或林地，增加有效耕地和林地面积，产生工矿结余指标，积极对接上级相关部门，促进结余指标跨地区交易，提升指标级差收益。二是优化实施增减挂钩项目。积极争取国家、省对革命老区增减挂钩项目扶持政策，结合脱贫攻坚实际，优化增减挂钩项目招商和实施制度，持续引进社会闲散资金，大力实施增减挂钩项目，盘活资源、释放红利，改善农村新居、增加有效耕地，鼓励在城镇购房农户通过增减挂钩项目退出宅基地，积极争取结余指标纳入全国统筹交易，指标收益全部纳入当地财政收入，为乡村振兴和脱贫攻坚提供资金保障。三是整合实施农村土地综合整治项目。按照“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、乡村实施”的运行方式，强化统筹对接，整合农业、水务、财政、发改等多部门涉农项目资金，充分发挥各项目专项优势，避免资金浪费，拓展项目核心整理区、增加项目覆盖面，切实提升项目区耕地质量，改善农村生产条件，为乡村振兴产业打下坚实基础。四是做好农村确权登记工作。强化制度建设、制作“最短路线图”，让“群众少跑一里路、少操一份心”，加速完成农村宅基地和建设用地确权登记工作，唤醒农村“沉睡资产”，在符合土地利用总体规划和城乡规划的基础上，鼓励群众以入股、联营等方式发展乡村旅游、休闲康养等，同时引导将农村闲置资产抵押融资，加快“资源变资产、资金变股金、农民变股民”步伐[8]。

4 结语

进入新时代，迈向新征程。国土资源管理工作更应该再原有管理模式上，以乡村振兴发展和脱贫攻坚战略部署为总揽，克难攻坚、创新创造，多方式、多角度、多举措全力做好资源保护、要素保障，激发农村发展活力，为实现乡村振兴发展和农业农村现代化保驾护航。

参考文献

[1] 中共中央 国务院.中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[A].2018.

[2] 巴中市统计局.2015年巴中市国民经济和社会发展统计公报[R].2016.

[3] 四川省委 四川省人民政府.中共四川省委 四川省人民政府关于实施乡村振兴战略开创新时代“三农”全面发展新局面的意见[A].2018.

[4] 国土资源部办公厅.国土资源部办公厅关于印发村土地利用规划编制技术导则的通知[A].2017.

[5] 刘子仁.国土资源政策创新与助推脱贫攻坚的效果探析：基于四川省巴中市实践探索的思考[J].安徽农业科学，2017，45（1）：243-244.

[6] 万潋.可直接入市的集体经营性建设用地具体范围研究[J].民商法争鸣，2017（00）：68-77.

[7] 刘彦随，乔陆印.中国新型城镇化背景下耕地保护制度与政策创新[J].经济地理，2014，34（4）：1-6.

[8] 刘冬荣，彭佳捷，吕焕哲.村级土地利用规划的探索与实践：以湖南省村级国土综合整治规划为例[J].国土资源导刊，2016，13（3）：63-67，96.