北京市绿色发展指标体系设计与实证评价

杜倩倩 于博 李宗洋

摘要 基于理论文献研读，从环境经济学视角界定了绿色发展内涵，提出了绿色发展的逻辑框架；设计了一套北京市对各个区考核的绿色发展指标体系，提出城市绿色发展指标体系标杆确定方法，重点跟踪监测了怀柔区的绿色发展进程，并识别优势和不足。评估发现，怀柔绿色发展处于中等偏高水平。根据指标体系系统分析怀柔区在绿色发展中的优势和不足，提出针对性的对策建议。

关键词 绿色发展；指标体系；进程评价；怀柔区

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0215-06

Abstract Based on the study of theoretical literature， the definition of green development was defined from the perspective of environmental economics， and the logical framework of green development was proposed.A set of green development index system for Beijings assessment of various districts was designed， and the benchmarking method for urban green development index system was proposed. The green development process of Huairou District was tracked and monitored， and the advantages and disadvantages were identified.The assessment found that the green development in Huairou District was at a medium to high level. According to the index system， it analyzes the advantages and disadvantages of Huairou District in green development， and proposes targeted countermeasures.

Key words Green development；Indicator system；Process evaluation；Huairou District

黨的十八届五中全会首次提出“绿色发展”理念，将其作为推动中国经济社会发展和实现全面建成小康社会目标的五大发展理论之一，实施绿色发展是生态文明建设的根本要求。由联合国开发计划署出版的《2002年中国人类发展报告：让绿色发展成为一种选择》中对中国绿色发展做了深刻的阐述：绿色发展强调经济增长与环境保护的统一与和谐发展，是一种以人为本的可持续发展方式。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》被认为是我国首个国家级绿色发展规划[1]，该规划正式采用了“绿色发展”一词。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《绿色发展指标体系》，主要评估各地区生态文明建设进展的总体情况，作为生态文明建设年度考核评价的依据。《绿色发展指标体系》的提出，有利于完善经济社会发展评价体系，引导地方各级党委和政府形成正确的政绩观，加快推动绿色发展和生态文明建设。当前环境污染形势严峻，环境治理与生态保护迫在眉睫。对北京而言，绿色发展是一个十分重要的问题，关系到长远发展。北京市推动绿色发展首先需要清楚掌握全市及各区的绿色发展现状与进程，对绿色发展水平的评价需要一套科学的考核指标体系。怀柔是北京的生态涵养发展区，拥有丰富的水源、森林、湿地、耕地、山体等生态资源，在水源涵养、释氧固碳、养分循环、净化环境、土壤保持、维持生物多样性等方面发挥着重要作用[2]，为北京及其周边地区的生产生活提供了生态保障，因此，怀柔的绿色发展对于北京市的整体发展非常重要。

笔者首先在已有研究对绿色发展内涵理解的基础之上，从环境经济学视角明确界定绿色发展的内涵，提出绿色发展的逻辑框架。其次，设计一套北京市对各个区考核的绿色发展指标体系，重点跟踪监测怀柔区的绿色发展进程。由于每座城市的布局都各有特色，其评价指标体系的侧重点和发展路径也应有所差异，统一的指标体系难以有效评估并引导不同城市的绿色发展，而且对于北京来说，绿色发展已刻不容缓，是首都的长远战略，已有研究少有涉及。此外，对城市绿色发展的研究不应局限于指标体系的构建以及现状的分析，提出未来绿色发展的有效策略更为重要。通过评估，充分识别出怀柔区在绿色发展中的优势和不足，为未来绿色发展提供可行的对策建议。

1 绿色发展研究进展

1.1 绿色发展内涵界定 如何理解绿色发展的内涵是开展绿色发展评估的理论基础。在既有的研究中，学者们对绿色发展的内涵给予了重点关注。绿色发展的概念可以追溯到20世纪60年代美国学者博尔丁的宇宙飞船经济理论，以及后来戴利、皮尔斯等有关稳态经济、绿色经济、生态经济的一系列论述[3]。随着人们对经济活动和资源环境之间关系认识的不断深入，以及2008年国际金融危机提出的现实需求，绿色发展不断地被赋予新的内容[4]。王玲玲等[5]十分宽泛地从环境、经济、政治、文化绿色发展4个角度，解读了绿色发展的内涵，认为绿色发展是在生态环境容量和资源承载能力的制约下，通过保护生态环境实现可持续发展的新型发展模式。郇庆治[6]进一步指出，绿色发展至少可从3个层次来理解：一是生态可持续的绿色发展；二是环境友好型的绿色发展；三是环境/资源可维持的绿色增长。刘纪远等[7]以自然资本、经济资本、社会资本与人力资本4大资本为核心，提出了我国西部地区绿色发展概念框架。在王玉庆[8]看来，绿色发展的内涵包括两方面：一是发展要绿色化，二是绿色要创造发展。胡鞍钢等[1]提出绿色发展观是第二代可持续发展观，强调经济系统、社会系统与自然系统的共生性和发展目标的多元化。苏利阳等[9]首次从绿色生产、绿色产品、绿色产业3个方面界定了工业绿色发展内涵。杨建林[10]认为，绿色发展应该包括4个方面要点：一是将环境资源作为社会经济发展的内在要素；二是要把实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标；三是把解决经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为绿色发展的主要内容和途径；四是将人的全面发展作为绿色发展的手段和目的。秦雪征等[11]指出“绿色发展”是以低能耗、低污染、可持续为特征的经济发展模式。赵峥[12]认为绿色发展关键是发展，是一种高效可持续的发展模式，解决经济增长、社会进步和生态平衡之间的矛盾关系。王海芹等[13]认为绿色发展模式脱胎于传统的工业化城镇化过程，考虑资源环境承载能力，追求更加高效、清洁、可持续、全面的经济发展。强连红等[14]指出绿色发展的落脚点是满足人类发展的实际需要、推动人类社会全面协调可持续发展。上述关于绿色发展内涵的研究涵盖了环境、经济、政治、文化、社会、自然等多个维度，十分宽泛，面面俱到而不能识别出绿色发展的核心要义。

该研究从环境经济学的视角对绿色发展的内涵进行界定。绿色发展内涵要能具体为指标，有数据、可操作，且涵盖绿色发展的主要方面。绿色发展应是经济社会发展的先进模式，其核心是加快促进资源环境与经济社会发展的协调、可持续。主要内容包括：推进资源利用的绿色化水平，提高能源、水资源、固体废弃物等的利用效率；提高环境治理力度，持续降低各类污染物排放总量并提升污染治理的效果；改善环境质量，尤其体现在城市空气、地表水质量；重视生态资源的保护，例如森林、草原、湿地、海洋、矿山等的投入和保护情况；经济增长质量，绿色经济是绿色发展的重要内容，经济发展要将环境作为内在要素，应是不以牺牲环境为代价的绿色经济增长；践行绿色生活模式，重点是消费和出行的绿色化。

1.2 绿色发展评价方法研究进展 绿色发展需要构建一套系统的评价指标体系。2010年我国推出中国绿色发展指数及其指标测算体系，用以测度中国绿色发展现状，以及各地区绿色发展的进展[15]。学者从不同的角度、采用不同的方法构建了绿色发展评价的指标体系。

关于绿色发展指标体系的研究，在国家层面，胡鞍钢等[1]提出了绿色发展的国家核心指标，即单位GDP能源消耗量、可再生和清洁能源消费比重、主要污染物排放量、单位GDP二氧化碳排放量、森林覆盖率。武春友等[17]构建中国绿色增长系统的评价指标体系，包括社会经济、生态环境、自然资产、生活质量、政策支持等几个层次，对2001—2012年中国的绿色增长水平进行实证分析。刘西明[18]通过构建经济增长指标、资源节约指标、环境保护3个一级指标以及人均GDP、万元GDP能耗、人均废水排放量、人均二氧化硫排放量、人均氮氧化物排放量、人均烟（粉）尘排放量6个二级指标测度了中国2000—2011年的绿色发展水平。李晓西等[15]在社会经济可持续发展和生态资源环境可持续发展两大维度同等重要的基础上，构建的“人类绿色发展指数”，测算了123个国家绿色发展指数值及其排序。谢里等[19]运用多种DEA模型与Gini准则相结合的方法，采用2003—2012年我国31个省、直辖市和自治区农村数据，对我国及其各地区农村绿色发展绩效值进行了动态测算与分析。

在区域层面，李云燕等[20]从经济效益、绿色生产、环境质量和行政管理4个维度出发，以京津冀大气污染最为严重的3个大中型城市——石家庄、保定和邢台为研究对象，构建绿色发展评价指标体系、测度评价各城市绿色发展水平。李琳等[21]采用指数评价法评估了长江经济带108个地级市2004—2013年的工业绿色发展水平，包括工业绿色增长度、工业资源环境压力、政府绿色政策支撑3个评价层次。斯丽娟[22]基于数据包络分析方法，构建我国西部城市绿色发展效率的评价指标体系和评价模型，并以甘肃省主要城市为评估案例，对1985—2010年甘肃省主要城市的绿色发展效率进行评价。

在地方层面，郭永杰等[23]构建了涵盖经济、资源、生态环境以及政府政策等多方面的3层指标体系，对宁夏回族自治区县域绿色发展水平的空间分异及影响因素进行了实证研究。张欢等[24]从绿色美丽家园、绿色生产消费、绿色高端发展3个方面构建了湖北省绿色发展水平测度指标体系。戴鹏[25]针对青海省，建立了包括绿色生产、绿色消费、绿色环境、绿色民生和绿色政策5个方面的绿色发展水平评价体系，对各指标采用均值-标准差法进行无量纲化處理，并赋值测算了绿色发展水平。

在行业方面，李琳等[26]构建了区域产业绿色发展指数评价指标体系，包括产业绿色增长度、资源环境承载力、政府政策支撑力。苏利阳等[4]围绕绿色生产构建了基于综合指数法的“工业绿色发展绩效指数”，评估了2005—2010年我国省际工业绿色发展绩效水平。吴旭晓[27]以广东为参考标杆，基于2005—2013年省级面板数据，运用超效率DEA视窗分析方法测算了青海、河南和福建的工业绿色效率。

可见，绿色发展指标研究多针对国家和区域层面，在地方层面还缺少对北京市的专门研究。该研究构建了多层次多指标的测度体系，从各个角度反映北京市各区绿色发展进程，通过对比直观地识别怀柔在绿色发展方面的优势和不足。

2 绿色发展水平的评价思路

绿色发展指标由资源利用指标、环境治理指标、环境质量指标、生态保护指标、增长质量指标、绿色生活指标等6个部分组成。其中，资源利用指标包括能源消耗、水资源消耗、污水再生利用3个方面，主要反映资源利用的效率。环境治理指标包括水和空气污染物排放量降低、生活垃圾无害化处理、污水集中处理等指标。环境质量指标应当包含空气、水、土壤、固体废弃物等几个主题，但限于数据资料获取情况，用空气质量指标反映环境质量。生态保护指标主要用森林覆盖率、造林面积、森林蓄积量等指标从不同角度反映生态治理与保护情况，森林是重要的生态资源，森林指标能够反映生态保护的好坏。增长质量指标包括人均GDP、居民收入、产业结构等3个主题。绿色生活指标包括生活能耗、公共机构能耗、生活垃圾清运量指标、建成区绿化情况。

该研究所需数据资料均来自区内相关部门调研、《北京怀柔区统计年鉴》《北京统计年鉴》《北京市区域统计年鉴》、北京市与怀柔区各相关单位网站。

3 绿色发展评价的指标体系

3.1 设计原则 该研究所设计的绿色发展进程评价指标体系，参照国家提出的《绿色发展指标体系》，并根据怀柔实际情况有一定的改进。指标体系设计主要按照以下4个原则。第一，科学性与应用性相统一。绿色发展评价指标体系既要充分体现绿色发展的内涵，选择科学、合理的指标，又要与我国当前绿色发展现状相匹配，设计的指标体系要尽可能利用现有统计数据和容易搜集到的数据，目前尚不能统计的数据暂不纳入指标体系。第二，突出层次性，体现全面性。确定指标体系时应从系统的角度出发，把一系列与绿色发展有关的指标有机地联系起来，既要突出指标体系的层次性，也要注意同级指标之间的互斥性，以及实现上一级目标时的全面性，指标应当涵盖绿色发展的所有重点领域。第三，突出绿色发展的质量和效益的提升。指标体系突出绿色发展的质量和效益的提升。如适当调整存量指标，增加单位生产总值水耗等反映投入与产出方面的指标，充分反映绿色发展中的增量情况。第四，凸显绿色发展指标的导向性。通过构建绿色发展指标体系对怀柔的绿色发展进程进行评价与考核，本身就具有很强的导向作用。通过指标体系的构建，科学评估怀柔绿色发展进程，并合理引导怀柔如何进行绿色发展。

3.2 评价指标的筛选与确定 该研究设计的绿色发展进程评价指标体系见表1。

3.2.1 资源利用指标。主要包括能源利用和水资源利用两方面。在资源利用指标选择中，既有资源利用现状指标，又有资源使用的变化类指标。用万元地区生产总值能耗、万元地区生产总值能耗下降率反映能源利用水平，用万元地区生产总值水耗、万元地区生产总值水耗下降率、污水再生利用率表征水资源利用及循环使用情况。

3.2.2 环境治理指标。旨在强调环境污染各方面治理情况，涉及空气、水、固废等领域，同时既包括污染物排放的削减情况，也包括污染物的治理程度。用化学需氧量排放总量减少率、氨氮排放总量减少率、污水集中处理率反映水污染治理水平，用二氧化硫排放总量减少率反映空气污染治理程度，用生活垃圾无害化处理率反映生活固废的治理水平。

3.2.3 环境质量指标。空气质量是反映环境质量最直观、感受最直接的方面。本研究主要用二氧化硫年均浓度、二氧化氮年均浓度、细颗粒物（PM2.5）年均浓度、可吸入颗粒物（PM10）年均浓度来评价空气质量情况，反映环境质量。

3.2.4 生态保护指标。森林作为重要的生态资源，用森林覆盖率反映生态资源的丰裕程度，用本年人均人工造林面积反映生态保护行为，用人均森林蓄积量反映生态资源的存量情况。

3.2.5 增长质量指标。由经济增长速度、经济规模和经济结构组成，用人均GDP增长率来反映经济增长速度，为了避免与人均GDP重复，用城镇居民人均可支配收入反映经济规模，用第三产业增加值占GDP的比重来反映经济结构。

3.2.6 绿色生活指标。主要反映居民在日常生活中的低碳环保等绿色化水平。其中，采用城乡居民人均生活能耗衡量居民生活能源消费情况。采用人均公共机构综合能耗衡量公共机构能耗水平。采用人均生活垃圾日清运量反应生活消费的绿色化水平。考虑到建成区内公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地等绿地面积也是反映城市绿色生活的重要方面，因此，用建成区绿地率指标反映绿色生活水平。

3.3 标杆选择与综合评价 合适的标杆是管理的基础，标杆管理已经成为政府以及企业提高能效的重要手段[28]。对于城市绿色发展而言，合理的标杆是定位城市绿色发展水平的关键环节。该研究主要以北京市水平為标杆，对怀柔进行量化打分，同时也参照国家平均水平，评价怀柔的绿色发展进程。标杆确定方法见表2。

将得分加总，得到怀柔绿色发展指数。绿色发展指数是相对于北京市整体发展水平而言的，类别见表3。

3.4 怀柔绿色发展进程评价结果 评估发现（表4），怀柔24项指标共得分49分，绿色发展处于中等偏高水平。

4 结论与建议

4.1 结论 怀柔区位于北京市北部山区，2016年区第五次党代会全面确立了怀柔区未来“以生态涵养为核心，以科技创新、影视文化、休闲会展三大功能区为支撑”的“1+3”发展模式，推动生态环境保护与绿色发展任重道远。

该研究从环境经济学视角界定了绿色发展内涵，提出了绿色发展的逻辑框架；基于此，设计了一套北京市对各个区考核的绿色发展指标体系，提出城市绿色发展指标体系标杆确定方法，重点跟踪监测了怀柔区的绿色发展进程。综合评估发现，怀柔绿色发展处于中等偏高水平，24项指标共得49分。

在绿色发展优势方面，主要表现为：

第一，怀柔区在环境质量和生态保护方面优势凸显，各项指标均优于北京市平均水平。环境质量方面，以空气质量最为显著，怀柔在4种空气污染物年均浓度（二氧化硫、二氧化氮、PM2.5、PM10）持续下降的同时，均低于北京市年均浓度，以近几年最受关注的PM2.5为例，2016年怀柔区是61 μg/m3，北京市平均浓度为73 μg/m3。生态保护方面，怀柔区森林覆盖率呈逐年增加趋势，2016年达到56.61%，远高于北京市的42.3%和全国的21.63%；2016年，人均人工造林面积，怀柔区是北京市的2.8倍；人均森林蓄积量，怀柔区是北京市平均水平的5.4倍，可见，怀柔区生态资源和环境质量在北京市范围内具有优势。

第二，在资源利用、绿色生活方面，怀柔区个别指标优于北京市水平。其中，万元地区生产总值能耗下降率指标怀柔高于北京市，能耗降幅比较大；污水再生利用率，怀柔2015年达到了94%，远远高于北京市60%和全国4.8%的水平，污水循环利用方面优势突出；同时，反映绿色生活的建成区绿地率逐年提高，高于北京市的46.08%和全国的36.44%，怀柔区绿化水平较高。

在优势凸显的同时，怀柔的短板和不足也相对突出，主要表现在以下3个方面：

第一，怀柔的能耗、水耗均处于高态位，资源利用效率不高。2015、2016年怀柔区万元地区生产总值能耗分别达到0.472 2和0.435 5吨标准煤，而北京市2015年已经降低到0.298吨标准煤；在生活能耗方面，怀柔的城乡居民人均生活能耗水平逐年增加，城乡居民人均生活能耗与公共机构人均综合能耗均高于北京市和全国平均水平，与北京市同期相比，分别高出8%和75%。万元地区生产总值水耗，2016年怀柔为33.93 m3，是北京市的2.2倍，近年来，怀柔区水耗下降率较慢，导致单位GDP水耗持续处于较高水平。

第二，污染治理能力和治理力度不够，尚未达到北京市平均水平。其中，水污染物氨氮排放总量削减幅度、空气污染物二氧化硫排放量削减幅度低于北京市水准。生活垃圾无害化处理率略低于北京市水平，同时，2016年人均生活垃圾日清运量为1.22 kg，高于北京市和全国水平，可见，怀柔区生活垃圾管理问题急需破解。污水处理方面，怀柔的污水集中处理率2016年是81%，远低于北京市（90%）和全国水平（92.4%），问题比较明显。

第三，增长质量不高，经济发展水平较低，产业结构存在较大升级空间。怀柔区人均GDP增长速度自2011年以来不断下滑，从18.1%降低到2016年的6.0%，低于北京市（8.2%）和全国水平（9.4%）；从居民收入角度来看，2016年，怀柔区城镇居民人均可支配收入为36 013元，仅为同期北京市平均水平的62.9%；从产业结构来看，怀柔区第三产业增加值占GDP的比重虽然自2010年以来不断增加，从34.8%增长到41%，产业结构进一步升级，但仍然低于北京市的803%，也低于全国的51.6%。产业结构的不合理导致经济增长乏力，增速缓慢。

4.2 政策建议

4.2.1 怀柔绿色发展管理制度改进建议。第一，加快改革统计体系，加强绿色发展相关指标统计。根据北京市和国家层面的绿色发展指标统计，怀柔应继续完善对有关指标的统计。其中，资源能源利用方面，要增加并细化生活垃圾管理指标统计，比如，生活垃圾资源回收率、生活垃圾管理各个环节的成本统计，资源产出率、非化石能源消费量、农作物秸秆综合利用率等指标的统计。

第二，将怀柔绿色发展绩效评估制度化，以便追踪怀柔近几年的绿色发展绩效。建议怀柔每2年开展一次绿色发展绩效评估，制定绿色发展绩效评估制度，通过制度化安排定期追踪怀柔的绿色发展进程，提出有针对性的绿色发展制度化建议。

第三，继续巩固怀柔在绿色发展中的优势，大力配合国家和北京市的政策。评估发现，怀柔空气质量优势明显，森林等生态保护效果突出，能耗降幅比较大，污水再生利用以及绿化水平比较高。今后应继续巩固这些优势，全力配合国家和北京市层面的政策，积极推进相关改革，比如，环保垂直管理改革；探索和推动生态补偿制度，争取更多的生态补偿资金；积极开展跨行政区域环境联合执法机制；推动联防联控新格局，配合京津冀试点跨地区环保机构；推进家庭和机构的生活垃圾源头强制分类。

4.2.2 促进怀柔绿色发展措施建议。第一，探索公共机构用能机制改革，实行有效的用能配额管理制度。怀柔近些年在降能耗方面做了不少努力，能耗下降速度比较快，尽管如此，能耗值仍然比较高。因此，建议在现有用能配额管理的基础之上，建立一种更加有效的公共机构用能配额管理机制，通过公开评比、信息公开，促进每个公共机构更加重视用能管理。

第二，主动申请试点，全力推进生活垃圾源头强制分类，成为怀柔另外一张名片。2017年3月，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，确定在直辖市、省会城市、计划单列市，以及住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市共46个城市，强制推行生活垃圾分类。打造高品质宜业宜居示范区和国际会都是怀柔的未来发展定位，这就对环境质量提出更高要求。当前，怀柔人均生活垃圾日清运量处于較高水平，考虑到其城区地理位置相对孤立，流动人口不多，公共机构、居民区相对集中，居民生活节奏比较慢，基本具备开展垃圾源头分类的条件。因此，建议怀柔区申请垃圾分类试点，尽快开展生活垃圾在公共机构和家庭实施强制分类，打造生活垃圾分类示范区，成为其他地区学习的样板和标杆。

第三，继续做好空气质量管理和森林生态保护，使优势更加凸显。在现状基础上，积极配合国家和北京市有关政策，如实施环境监测监察执法垂直管理、河长制、按流域设置环境监管和行政执法机构、固定污染源排污许可制度、中央环保督查等，持续做好环境治理，保护好生态资源。

第四，大力发展生态旅游，打造设施高端、功能完善的休闲旅游目的地，稳步提高居民收入。借助“国际会都”品牌效应和高端会议带动效应，全力发展生态旅游业，扩展农民增收渠道，在环境质量不断改善的同时，提高经济发展水平和居民收入水平。

5 结语

该研究深入讨论了怀柔资源环境绿色发展的优化潜力，分析怀柔未来绿色发展的关键要素发展方向，为怀柔乃至北京其他生态涵养区的绿色发展研究提供一定的数据和理论支持。通过对绿色发展指标体系的设计与完善，能够服务于北京市绿色发展的考核，对北京市各区的绿色发展进行合理引导，推动北京市经济和生态环境协调发展；通过理论与实证相结合的方法，对北京市区一级的绿色发展水平的测度，也是对省级（直辖市）指标体系的一个深化和细化。而且，对北京市绿色发展指标体系的设计与实证研究，有助于打造首都绿色发展的典范，成为我国其他地区学习的样板。该研究的创新在于：第一，绿色发展内涵的创新。基于文献调研，立足于北京市现实发展情况，注重理论与实践的结合，从环境经济学视角提出绿色发展的内涵。该研究提出的绿色发展内涵要能具体为指标，有数据、可操作，且涵盖绿色发展的主要方面。第二，绿色发展指标体系设计的创新。所提出的绿色发展指标体系是针对北京市考核各个区的绿色发展进程而设计的，有别于国家层面的绿色发展考核指标体系，是理论与实际相结合进行设计与改进，更加符合北京市层面的评估需求。第三，对北京市区一级首次开展绿色发展评估。针对北京市怀柔区开展定量评估，不仅评价绿色发展的现状，还分析绿色发展的趋势，识别怀柔区绿色发展的优势和短板，在实证层面尚属首次。

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