内部控制视角下农业科研单位自行招标风险管理探究

王敏

摘要 从自行招标的概念入手，介绍内部控制政策背景内涵，结合农业科研单位采购特点，分析农业科研单位自行招标的风险点，从而从内部控制角度对改善农业科研单位自行招标管理提出建议。

关键词 自行招标；自行采购；内部控制；风险控制

中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0144-02

Abstract Starting with concept of selftender，policy background and connotation of internal control was introduced.Combined with purchasing characteristics of agricultural research institutions，selftenders risk points of agricultural research institutions were analyzed. Suggestions for improving selftender management of agricultural research institutions were put forward based on internal control.

Key words Selftender；Selfpurchase；Internal control；Risk control

随着农业科研单位采购范围与采购金额的日益增长，采购项目涉及业务层面内部控制的多个方面，风险分析与内部控制措施研究成为单位财务管理的重要环节。

1 自行采购与单位自行招标的区别

自行采购系政府采购中的一种采购方式，单位自行招标是招标投标中相对于委托招标的概念，两者在很多方面有着明显的差异。

1.1 概念 自行采购是对于采购标的未纳入政府集中采购目录，或虽纳入集中采购目录但符合相应情形，允许采购人编报政府采购预算时可通过“自行采购”实施，执行采购时可以由单位自行组织，也可以委托政府采购中心或社会代理机构组织。

自行招标是指招标人自身具有编制招标文件和组织评标能力，依法可以自行办理招标。

1.2 适用的范围和条件 自行采购是政府采购中的一种采购方式，以2018年山东省为例，山东省财政厅印发的《关于2018年省级政府采购预算编制有关事项的通知》中载明的几种符合编报“自行采购”政府采购预算的情形包括：①政府集中采购目录内，除批量集中采购以外，单项或批量采购20万元以下（含20万元）的货物、服务类项目，以及单项或批量采购30万元以下（含30万元）的工程类项目；②高等院校、医院年度总额不超过200万元（含200万元）的耗材类采购项目；③符合要求的延续性服务、物业管理服务及信息系统建设等可续签合同的项目；④經审批的水、电、暖、气等不具有竞争性的特殊项目；⑤高等院校、科研院所科研仪器设备采购项目。

对于自行招标，《中华人民共和国招标投标法》第十二条规定“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜”。各行业对单位可以开展自行招标的具体条件有所差异，但总的原则是前文所规定的“具有编制招标文件和组织评标能力”，依法自行办理招标事宜。以政府采购活动中可以实施自行招标的项目为例，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部2014年18号令）第十二条规定采购人符合下列条件的，可以自行组织招标：①具有独立承担民事责任的能力；②具有编制招标文件和组织招标能力，有与采购招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的采购和管理人员；③采购人员经过省级以上人民政府财政部门组织的政府采购培训。

1.3 审批部门 未纳入集中采购目录且在限额之下的，采用自行采购方式，无需审批。未纳入集中采购目录但在限额之上的以及纳入集中采购目录有特殊要求的，需经政府或财政部门审批。

中华人民共和国招标投标法中第十二条规定“依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案”。

2 内部控制政策背景与内涵

为规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求自2014年1月1日起实行。为做好贯彻落实，山东省财政厅于2014年印发了《山东省贯彻<行政事业单位内部控制规范>实施意见》，要求行政事业单位开展内部控制建设工作，省财政厅、审计厅将逐步加大督导建设的力度。同年，颁布了《关于开展省级行政事业单位内部控制规范示范单位建设工作的通知》。

2016年山东省财政厅转发《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设指导意见的通知》，开始大范围推进山东省行政事业单位内部控制工作。颁布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》。同年11月召开行政事业单位内部控制建设经验交流会，省内20个单位分享了单位内控建设的经验体会。

2017年财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，为进一步推动山东省行政事业单位内部控制实施工作，加强风险防控机制建设，提高行政事业单位经济活动管理水平，山东省财政厅制定《山东省行政事业单位内部控制手册》（模板）。同年，开发了山东省行政事业单位内部控制管理信息系统模板行政事业单位内部控制信息化建设是单位内控工作的重要组成部分，通过信息化建设，将单位层面及业务层面的建设成果内容置于系统之中，可以使内控建设成果得到真实有效地反映。信息化系统把单位内控建设中梳理的业务流程、管理制度、岗位职责等有机结合起来，实现内部控制的程序化、常态化。

2018年5月山东省财政厅发布了《关于开展行政事业单位内部控制建设督导评价工作的通知》。按照培训部署、自评完善、资料报送、全面复核、现场督导、结果运用分步骤分阶段开展内控建设督导评价工作，实现“以评促建”“督导促改”。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》中关于业务层面的内部控制涉及预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、建设项目和合同6个方面的控制，近年来，国家不断扩大放管服领域及力度，农业科研单位各类仪器设备、试验耗材、化肥良种等的采购数额不断增长、范围不断加大，因此各类采购行为势必作为单位经济活动风险点的重点关注领域，纳入单位内部控制的范围。

3 农业科研单位自行招标的风险

3.1 招评标机构设置不健全，不相容职责未有效分离 农业科研单位一般不设有单独的招投标管理部门，而是挂靠资产、财务、后勤等管理处室[1-2]。受人员编制限制等原因影响，招标评标机构与职能处室合署办公，集“运动员”与“裁判员”职责于一身，违反公正性与制衡性原则。业务环节重叠，很容易出现采购预算申请与审批、招标文件编制与审核、实施采购与合同签订、验收等不相容岗位不分离的弊端。

3.2 招标公告发布网站有限，公开性大大受限 农业科研单位在自行招标实施过程中，招标公告一般只在单位自己的网站公布。众所周知，这类媒体信息受众群体有限，一般只有单位内部人员及经常为单位提供服务的固定合作单位关注，不能体现真正意义的公开。一方面很容易造成有意向的投标人不能及时获得信息参与投标，最终符合条件的投标人不足3家导致流标的情况；另一方面单位为避免流标，陪标现象滋生，招标程序流于形式[3-5]。

3.3 评标专家遴选机制不完善，职业素质参差不齐，专业技术水平有限 受资源和成本的限制，农业科研单位自行招标选取的专家组成员大多从单位内部产生，这些专家在各自专业领域水平自是游刃有余，但随着单位采购范围不断扩大，想要精通货物、服务、工程等各个领域、各个专业也并非易事，尤其是农业科研单位高精尖的仪器设备，即便都为农业专家，但专业不同技术指标也是千差万别，再比如涉及基建、维修类的工程项目，也是需要一定的專业水平才能达到评标要求。因此“通才”型的专家，仅能在价格、质保、后续服务等方面给出意见建议，很难对核心技术指标进行专业评判。

3.4 缺乏科学有效的监督制约机制 招投标工作的监督具有政策性强、专业性高的特点。单位自行招标的监督工作往往委托纪委监察或审计等部门开展。由于这些监督人一般为行政人员而非专业人员，往往对技术参数指标一知半解，仅仅关注程序的合规合法性，对内容实质偏差无法了然于心，使得监督流于形式。

4 农业科研单位自行招标内部控制手段

分析自行招标的内涵实施风险点，结合工作实际，笔者从内部控制角度对改善农业科研单位自行招标管理措施提出以下建议。

4.1 建立健全农业科研单位招标机构及制度体系 根据单位实际设置专门的招标机构，明确职能，建立制度，完善流程，培训配备具有招标师资格的专业人士，施行从业人员门槛准入制度，确保招标实质与形式双把控。从评标办法、招标方式等角度建立适合农业科研单位仪器设备、服务、工程项目采购等各个方面的评标办法，规范自行招标行为[6-7]。另外还要明确自行招标采购施行项目个数与项目金额年度限额控制，杜绝人为分解项目，规避公开招标和集中采购的行为。

4.2 规范招标信息公开方式 除涉及国家商业或商业秘密的采购信息外，对自行采购项目中的采购需求、采购文件、采购预算、采购结果、采购合同和履约验收等涉及整个采购流程6个重要方面信息，按照规定的程序、方式和时间向社会全公开，从而使拟投标人、社会公众都能在公开网站上了解招标的相关信息。

4.3 完善评标专家管理及遴选机制 制定专家入库、遴选、考评制度，加强评标专家管理。设立农业科研单位采购可能涉及领域的专家备选库，范围扩大至本单位之外尽可能广泛的范围，减少可能的利益相关影响。充分利用信息化设施设备，引入电子化招标方式，远程开标评标。

4.4 强化招投标过程及结果的监督监察机制

一是作为监督主要力量的本单位监督人员，有更多的渠道获得项目信息，了解项目特点，有更大的方便和可行性。建立重大采购项目公职制度和集体决策制度，充分接受单位群众的质疑和监督。二是充分发挥政府监督和单位职能部门监督的作用，接受上级部门检查的同时，也可定期邀请上级部门开展对本单位自行招标活动的监督[8]。三是必要时可以尝试引入社会公众监督。通过“六公开”一方面扩大招标人的引入范围，另一方面使公众了解采购信息为其实施监督提供可能性。四是招标采购过程中形成的文字、表格、影像、纸质文件等资料要妥善保管，形成档案文件，以备查阅及接受财政审计等相关部门的监督。

参考文献

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[7] 刘玉秀，李庆，郑雨歆.完善我国农业科研单位内部控制的思考[J].天津科技，2014（11）：27-29.

[8] 赵婧.完善农业科研事业单位内部控制研究[J].中国乡镇企业会计，2013（9）：184-186.