退垸还湖实施状况及效果探析

(湖北经济学院 湖北 武汉 430205)

2015年湖北省正式实施退垸还湖政策，在长江经济带“生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发”的战略要求下，该政策有利于提高长江中下游湖区防汛能力、加强湖泊生态保护。梁子湖作为湖北省的示范湖区，在政府的领导和民众的积极配合下一直有序推进该政策，其具体实施情况也一直备受关注。2016年湖北省出现历史罕见的强降雨，梁子湖地区由于湖泊过度围垦，湖容减少，外排能力严重不足，水位节节攀升，于7月8日下午7时再创纪录达到21.49米。主管水利、防汛等工作的湖北省副省长任振鹤表示：采取破垸分洪措施既是防洪保安的应急之举，也是谋远之策。是还湖于民、还湖于历史、还湖于未来的需要。在此次破垸分洪中共紧急搬迁1658名群众，相关的安置善后工作也有序开展。

根据《防洪法》以及湖北省主要湖泊防汛应急预案，梁子湖地区依次有序进行破垸蓄洪。一方面，能直接解决人民群众的水困之忧。通过退垸还湖，扩大湖泊总体面积，湖泊蓄水能力提高，能更好地防洪抗灾；同时减少养殖污染，提高湖泊自净能力，提高水的流动性，实现生态修复，保护生物多样性，实现水资源的可持续利用；最后湖泊对调节区域气候，过滤污物净化水质，防止水土侵蚀，保持生态平衡等方面也有着不可估量的作用。另一方面，还要解决他们长远发展的后顾之忧。梁子湖破垸蓄洪是应急之举，但更是发展理念的转变，是湖北生态优先、绿色发展的一次思想动员和行动契机，退垸还湖给当地带来了良好的生态环境，有助于当地因地制宜发展旅游观光业，推动生产转型。湖北平原湖区自古是云梦泽，是装水的地方，把湖区还给水，实现“千湖之省”经济社会可持续发展。

“退垸还湖”是指平退长期以来形成的用于垦殖的蓄滞洪区，恢复其天然的蓄水功能，减小防洪压力，垸区的平退方式有两种，单退(退人不退耕，在非汛期和一般水位情况下，由于防洪压力不大，垸区可以不参与蓄洪滞洪；当汛期洪水位达到分洪水位时，人为扒口进洪，蓄满为止)和双退(既退人亦退耕，居民撤出垸区，垸区停止耕种，复垸区的自然状态，垸区水位与外江水位相同，并且随外江水位而变化)。[1]

国外于退垸还湖上研究不多，而国内对于“退垸还湖”的研究多集中于洞庭湖与梁子湖，近5年来，与洞庭湖退垸还湖的研究甚少，因此下面所述文献皆与梁子湖退垸还湖有关。

如现状调查。廖志慧等对湖北省鄂州葛店进行了调研，鄂州葛店退垸还湖已退6100亩，剩下计划分批完成，部分居民获得生态补偿，并由投资商准备投资兴建酒店。[2]甘勇对梁子湖调研后认为“梅雨”强降雨期，防汛压力增大，居民被迫转移，各处多发洪涝灾害。[3]2016年7月，湖北第二大湖泊梁子湖实行破垸分洪，“退垸还湖”又走入了湖区群众的生活当中。[4]

困境、成因及对策建议。吴玉婷等认为梁子湖存在生物多样性受损、水体污染、富营养化等问题，是因为堤坝阻隔水体交换、居民围网养殖、湖泊出水口少，提出治理污染、水资源综合保护、工程紧密结合现状等对策。[5]叶俊东等认为，退垸还湖牵涉多方利益，因为该项目涉及安置政策与中央和省级财政的统筹，提出安置移民、明确退垸类型等对策。[6]汪秀玲认为梁子湖存在洪涝灾害的隐患，是因为工程设施老旧、填湖围垸加剧，提出制定科学退垸方案、将退垸还湖与多项政策相结合等建议。[7]

在上述文献基础上，我们希望在退垸还湖实施两年后，运用两种方法对湖区居民的现状进行调查：文献研究法和实地调查法，通过梳理前任的研究成果，了解最新研究动态，确定调查方案；2017年7月上旬，我们一行7人前往调查点进行了为期3天的实地调查，发放问卷300份，回收279份，合格问卷是276份，有效百分比为98.9%，另收获20份访谈；在研究后期，主要用数学方法，通过SPSS软件对问卷进行数据处理和分析，得出精确地结论。在此期间也需要参考其他域外国家以及我国其他湖泊的管理经验。

下面我们将从退垸还湖现状调查展开，分析现存的困境及其成因，最后提出一些可行性建议。

首先我们将以TJN镇为例，通过对TJN镇现状的描述以及TJN镇退垸还湖具体情况的分析两个方面来展开对退垸还湖现状的论述。

一、TJN镇的现状

首先我将从TJN镇基本情况、TJN镇退垸还湖的情况及退垸还湖后的TJN镇三个方面来简要说明一下TJN镇。

TJN镇，东经114.53度，北纬30.15度，它座落于碧波荡漾的梁子湖畔，东邻太和镇，南接大冶市金牛镇，西依江夏区舒安乡，北抵梁子岛。它拥有人口45787人，占地面积161平方千米。TJN镇地势北高南低，呈丘陵地貌。周围水域广阔，约达2237公顷，湖泊星罗棋布，其中最大的湖泊是TJN镇，约达8200亩。该镇目前主要的生计方式是生态农业和旅游观光农业，2016年人均收入达1.8万元左右。镇上的居民主要是老人、妇女和儿童，生产力水平处于中下游，但是该镇经济一直在稳定地发展。

对TJN镇居民来说，对其影响最大的是TJN镇。在上世纪70年代中期，在“以粮为纲”农业方针指引下，原鄂城县举全县之力，历时3年，修建TJN镇大堤。这道从梁子湖畔的雷咀村至沙咀村、长1767米的大堤，分割了TJN镇与梁子湖。然而，围垦区粮食产量并不高。本世纪初，武汉一家公司承包TJN镇养鱼，由于高密度饲养和投肥投饵等人为的活动，破坏了TJN镇生态平衡，水体富营养化严重、自净才能被削弱，这不仅使居民的生活受到严重影响，也威胁到梁子湖的生态安全。在日益恶化的生态环境下，2015年政府启动了TJN镇退垸还湖的工程，主要使命是撤除TJN镇大堤，使TJN镇与梁子湖水系相通，将这因围垦而变成的一湖“死水”解放出来。

政府组织的退垸还湖政策在TJN镇实施后，对部分遭遇退垸的居民进行了重新安置，并给受到影响的居民一定的经济补贴。2017年是退垸还湖的第三年，TJN镇的居民生活现状也发生了许多变化，于是，我们小组对TJN镇居民的生活现状和TJN镇的情况进行了为期一个星期的调查，并进行了大量的统计和分析，以便进行更深入地研究。

二、退垸还湖现状调查与分析

通过退垸还湖，政府取得了一系列的成就，不仅提升了TJN镇周围湖泊生态环境，还恢复了码头通航功能，发展了生态旅游产业，促进了TJN镇经济社会发展，并辐射带动周边区域发展。而此次，我们小组正是把握着TJN镇良好的发展前景，来到镇上进行实地考察。首先我们采用了偶遇抽样法对镇上居民进行了问卷调查，调查对象包括不同性别、年龄段、学历、居住情况、收入情况和职业情况的人群。我们一共发放279份问卷，其中收回合格问卷276份，有效百分比是99%。其中男性占66.3%，女性占33.6%；17到35岁居民占14.8%，36到64岁居民占59.4%，65岁以上居民占25.8%；学历中小学学历的居民占37.9%，初高中学历53%，本专科学历9.1%。其次，我们采用了结构性访谈法，一共做了21份访谈，与镇上居民进行了更深入地交流。

通过问卷调查及访谈结果，下面我将从居民对退垸还湖的认识与态度、退垸还湖的实施情况、退垸还湖的实施效果、退垸还湖对居民的影响、居民对现有环境的态度与适应情况这几个方面来展开具体的分析。

(一)居民对退垸还湖的认识与态度

退垸还湖势在必行，退垸还湖是否能够起到改善水质、减少洪涝灾害的作用呢？居民对政策的认识是不一样的，具体情况如下图所示。

图1 “您认为退垸还湖对解决洪涝灾害作用大吗？”回答分布图(单位：%)

由图1可知，21.7%的居民认为退垸还湖作用很大，28.9%居民认为退垸还湖作用比较大；12.9%的居民认为作用不太大，2.3%的居民认为作用不大。这说明大部分居民认为退垸还湖能起到积极的作用。

居民对退垸还湖的态度也是不一样的，详细情况如下图所示。

图2 “您支持退垸还湖这个政策吗？”回答分布图(单位：%)

由图2可知42.1%的居民非常支持退垸还湖的政策，36.2%的居民比较支持；1.4%的居民不太支持，1.1%的居民不支持，而持反对态度的居民往往是沿湖居民。综上所述，对政策呈支持态度的居民是远大于呈反对态度的居民的。

(二)退垸还湖的实施情况

退垸还湖是一个改善水质、缓解洪涝灾害的举措，与TJN镇居民的生活息息相关，政府在前期一定会进行宣传。通过调查，我们发现居民对退垸还湖或多或少都有了解，且了解渠道多样，具体方式如下图所示。

图3 “退垸还湖的相关政策您主要是从哪里了解到的？”回答分布图(单位：%)

由图3可知居民了解退垸还湖的渠道，排在前三位的分别是居民之间口口相传(44%)，电视报纸(30%)，村委会组织宣传(21%)。可以看出政府在实施退垸还湖政策之前，的确做了前期的宣传工作，但是根据数据我们可以看到，居民了解该政策更多的是靠口口相传(44%)。这说明政府的宣传力度是不够的，而口口相传容易走形，造成误解和曲解，这便可能影响居民对政策的了解情况，对后期执法造成一定障碍，为居民与政府之间的矛盾埋下隐患。

退垸还湖过程中，居民的配合程度是不一样的。具体情况如下图所示。

图4 “在退垸还湖的过程中，您配合得怎么样？”回答分布图(单位：%)

由图4可知，36%的居民非常配合政策的实施，40%的居民比较配合，而仅有2%的居民不配合政策的实施。这说明大部分居民是配合政策的实施的，对于在垸区生活的居民，虽然退垸还湖会对他们造成一定的损失，给他们的生活带来一定的影响，但是他们大能以大局为重，也明白退垸还湖是为了TJN镇长久的利益与发展。

(三)退垸还湖的实施效果

实施退垸还湖后，在沿湖居民眼里其效果评价是不一样的，具体回答如下图所示。

图5 “您认为退垸还湖的实施效果怎么样？”回答分布图(单位：%)

由图5可知，9.4%的居民认为退垸还湖的实施效果很好，33.1%的居民认为效果比价好；12.5%的居民认为退垸还湖的效果不太好，8.6%的居民认为效果不好。觉得效果好的居民多于效果不好，因此可知退垸还湖是有一定成效的。

当然，我们可以从居民对于水质变化的判断来进一步了解退垸还湖的效果，具体情况见如下图所示。

图6 “退垸还湖前后，您认为梁子湖的水质有什么变化？”回答分布图(单位：%)

由图6可知，47%的居民觉得退垸还湖之后水质是变好了，16%居民认为没有变化，13%居民认为变差了。大约一半的居民认为水质在往好的方向发展，由此可见，退垸还湖的效果是不错的，有效地起到了改善水质、防止洪涝灾害的作用。

(四)退垸还湖对居民的影响

退垸还湖给不同的居民影响程度是不一样的，具体情况如下图所示。

图7 “退垸还湖对您家的影响大吗？”回答分布图(单位：%)

通过图7我们得知，38%的居民没有受到退垸还湖的影响，30.2%所受影响不太大；10.9%认为影响很大，7.4%居民所受影响较大。而根据了解收到影响的居民基本上是垸区的居民，因为退垸还湖使他们的生活环境发生了变化，受到很大影响。

退垸还湖的政策实施之后在取得一定成绩的同时，也给居民造成一些困扰，详细情况如下图所示。

图8 “在退垸还湖中您家遇到了什么困难？”回答分布图(单位：%)

如图8所示，我们统计到62.4%居民的在退垸还湖之后收入减少，通过交流，我们发现收入减少的主要群体是沿湖居民，这些居民很多都有自己的田地，而退垸还湖使很多田地被淹没或者受到一定的影响，使庄稼无法生长或者减产，虽然政府对于每一亩地的损失是有补贴的，但是补贴并没有落实，也没有后续的更进措施，所以使这些居民收入减少。其次是搬迁麻烦，占13.1%，由于洪涝灾害，退垸还湖之后湖边很多房屋无法居住，于是政府在涂家垴镇上建小区，将这些居民进行了重新安置。由于他们需要搬到另外一个新环境居住，因而，对于这些居民来说，或多或少存在一些搬迁麻烦。也有12.7%是就业困难，这一部分居民基本是沿湖居民，安置带来的直接影响是使这些居民失去了土地、湖面，过去的生计方式不得不改变，因而存在着就业困难。另有11.8%是不适应退垸还湖后的新环境。

面对以上的困境，居民是希望获得一定的帮助的，详细情况如下图所示。

图9 “退垸还湖后您希望获得哪方面的帮助？”回答分布图(单位：%)

沿湖居民希望得到的帮助，顺位排列前三位的依次为经济补偿(40.5%)、相关部门关注(19.3%)和，这说明40.5%的人希望在退垸还湖之后得到经济补偿，这一诉求最为强烈，随着政策的推进，补偿诉求难以实现，19.3%的居民希望唤起政府的关注，兑现承诺。此外，有些居民早已认识到要另谋出路，于是有11.5%的人希望政府能提供就业技能培训，5.2%的人希望提供小额贷款。

(五)居民对现有环境的评价与适应情况

通过调查我们了解到，虽然退垸还湖之后，环境得到了改善，但是与10年前相比，居民大都认为水质明显恶化。我们总结出了四个影响水质的主要因素。

图10 影响水质因素的原因分布百分比(单位：%)

如图10所示，我们发现面源污染是最大的污染源，占42%，即养殖过程中牲畜粪便的随意排放经过降水后随着土壤流进湖水中，使水体富营养化严重，造成污染。另外工业污染占24%，而对于涂家垴镇的居民而言，工业污染直指制作苕粉和腌菜的工厂，这两个工厂在没有得到政府的整治前经常违法排污，使周围的水环境变差。在居民的强烈呼吁下，当地政府在2017年先后关停了这两家工厂，切断了最大的污染源。

虽然环境不如10年前，但是，大部分居民认为退垸还湖的效果还是不错的，使TJN镇的生态环境得到了很大的改善。当然，居民对新环境的适应情况是不一样的。

图11 “退垸还湖后，您对新环境适应得怎么样？”回答分布百分图(单位：%)

由图11可知，退垸还湖后，74.1%的居民适应得还可以，13.1%适应得很好，10.9%不太适应新环境，1.8%居民很不适应。这说明大部分居民对新环境并不排斥，觉得新环境还是可以接受的，比较满意。

三、实施困境及成因

在上述分析的基础上，通过访谈来了解沿湖居民目前面临的难题，政府在政策实施前后又遇到了哪些困难？今后还有什么需要面对的困境呢？我们将从以下这几方面来分析退垸还湖政策实施前后的困境及成因。

(一)宣传不到位

根据调查显示，被访者对于退垸还湖的了解，非常了解、比较了解总和占38.7%，不太了解、不了解及其他总和占30.9%，可见超出三分之一的被访者并不了解该政策。究其成因有以下三方面。

第一，现在绝大多数壮年劳动力已外出务工，留在垸区的多为老人、妇女和儿童。老人自身行动不便，妇女儿童知识水平有限，信息渠道不畅，对外界关注有限。

第二，通信渠道少。根据调查显示，居民们的了解途径中，通过电视报纸和微博微信了解占34.1%，而村委会宣传占55.6%，可见居民们的了解途径大都是口口相传，从而对政策的解读容易走形。一方面，有些传言放大了政府的承诺，使人们对此充满期待，但执法后迟迟未发放补偿款，就会使民众心理落差增大。另一方面，有可能使政策妖魔化，加大人们质疑政策的不公，对执法的抵触。

第三，居民长期劳作，与外界沟通较少，政策参与感较低，对政策不敏感，即对政策也未特别关注。这些均对居民正确了解此政策产生限制。

(二)配合执法难

案例1：在SWF湾村民D，他家里孩子都外出务工了，就只留自己一人在家，目前仍是围垸养鱼。在访谈中提到：“我在这里生活了一辈子，最近这两年涨水，自己损失很大，但是仍然在继续养鱼，当然我个人有别的收入来源。现在关键是也没有人在家种田，都是老人在家。国家虽然实施退垸还湖这个政策，但他只是把那些大的湖汊子推掉了，我们这些小的湖汊子仍旧保留着呢，他也不能完全顾及得到呢。”

从案例1可见，退垸还湖在实施过程中执法难，难以完全顾及得到，拆除部分大的，保留部分小的。由于围垸居民众多，且每家围垸方式不同，给政府执法带来了难度。根据支持和配合程度，我们可以把垸区居民分为以下三类：

第一，我行我素型。此类垸区居民本就不认可退垸还湖的决策，调查显示，对此政策持不太支持和不支持态度的占2.7%，其认为自己围垸对湖区影响不大，不会影响退垸还湖进程，在面对联合执法时，表面配合，实际上我行我素。

第二，两面派型。部分人会在干部来时退垸，干部离开后再次围垸，导致不得不反复执法。且不免存在一些“关系户”，能够在执法后继续围垸。这些反面教材引得其他居民争相效仿，增加了政府的执法难度。

第三，通力合作型。宣传初期时可能符合民众心意，但当实施时，部分民众认为这将损害他们的利益，从而抵制执法过程。在访谈期间由于条件限制，我们大都采访了一些镇上居民，而他们所认为的破堤还湖与退垸还湖有偏差。青壮年劳动力大都出外打工，寻找被访者有一定难度。42%的被访者是小镇居民，其中只有一小部分是因退垸还湖接受安置的移民。退垸还湖政策对大多数小镇居民没有直接影响，因此，他们对这一政策表示理解、支持与配合。

(三)补偿不兑现

案例2：在lz村的一位农民B，一直是后勤员。在和她的聊天中，她提到她的丈夫在养殖场工作了十几年，“退垸还湖”政策之前家庭主要收入来源是养殖，她家是在养殖场里入股的，每年会有分红。因为投入的资金还没有收回，而且退垸还湖政策实施之后他丈夫失去了工作。她对补偿是不太满意的，认为不应该统一补偿，每个人投入不一样。

从案例2可见，退垸环湖虽已开展，但后续跟进工作仍存在缺陷。承诺的补偿款迟迟不落实，退垸居民的实际生活无人过问。

第一，承诺不兑现，导致民众由于对政策期望值过高而产生较大的落差，从而产生不满情绪。有个别人走上了上访的道路，人们不禁质疑政府的公信力。

第二，退垸居民收入受到影响，有些不得不离乡打工。

第三，退垸安置后问题多。一方面，中国人的乡土情结非常浓厚，安土重迁，无论多周到的安置，都有诸多不便。另一方面，搬迁居民的生计不可忽视。俗话说:靠山吃山靠水吃水。梁子湖畔的人们，傍水而立，世世代代以湖为生，退垸容易，但相关居民今后该如何生存？这都是要面对和解决的问题。老人的医疗问题，适龄儿童的就学问题，青壮年劳力再就业问题，这就需要提供相应的专业培训，帮助他们开始新的职业新的生活。调查显示，退垸后的垸区居民希望获得技术培训的占16.3%。对于希望做点小生意的，能否给予一定的扶持，如小额贷款。凡此种种，都是当地政府和垸区居民都必须面对和解决的问题，都需要逐一解决。

(四)基层维稳难

案例3：在与涂家垴镇的某政府干部聊天时他提到：“退垸还湖我们也同意，但是这个矛盾谁来化解？现在调解矛盾都要花钱，群众的经济意识在提升，并且这个成本都在提高，所以我们面临着巨大的社会维稳压力。今年很多事情我们都不敢动，有一点风吹草动，群众都要闹事，但是你又不能怎么样，关不得、骂不得，你不做事又不作为，你做得慢又慢作为。我们也没办法，要么自己掏钱，要么压着，要么都化解矛盾去，要么搞个低保每个月一百多块钱、两百多块钱，要么搞生活建设，把他们生活条件搞好点，可这个都要钱。但问题很多，关键都是要钱，群众的经济意识在提升，维权意识在提升，现在再讲依法行政，我们又不能硬来。”

从案例3可见，基层干部在维持垸区居民稳定上面临许多问题。

第一，维稳压力大。政府在退垸还湖后没有履行承诺，造成垸区居民不满，四处上访。村委会只能通过增加低保、临时救济等方式安抚，靠亲朋好友调解、上门联络感情等方式来化解。可见某些运动式的政策，使得当地基层干部维稳压力增大。

第二，实施效果不尽人意。在访谈过程中，政府的某些干部希望我们尽量避免询问此类问题，防止矛盾再次激化，可见基层干部压力极大。调查显示，湖区居民认为实施效果为“很好、比较好”的占36.5%，而“一般、不太好、不好”的占47.4%，可见垸区居民对于该政策的开展效果并不是十分满意，有些甚至还有怨气。

第三，单退意见小，双退意见大。该地区退垸主要是单退为主，双退为辅。退垸对单退居民影响较小，因此他们的意见较少。而对于双退居民，退垸大大影响了他们的生计和谋生手段，甚至让他们过着漂泊不定的生活。我们采访的大都是单退的居民或者镇上的居民，其对政策的评价就已经较低了，若多采访一些双退居民，其结果可想而知。

第四，农民维权意识增强。当地政府采取的措施不是以疏导为主，而是淡化和自然化解，可是这一政策实施前后造成的隐患依然存在。

综上所述，退垸还湖的困境有宣传不到位、配合执法难、补偿不兑现、基层维稳难这四方面。其中自身知识局限、信息渠道有限、政策不合民意、反面教材存在、补偿不到位、后续安置缺乏跟进等这些成因造成。

对上述困境该如何应对呢？根据上述调查和困境，我们认为可以有以下几点对策建议:多渠道宣传，全方位跟进；规范实施细则，降低执法难度；落实补偿款，增强政府公信力。下面我们将对此做具体的阐述。

多渠道宣传，全方位跟进。一方面通过电视，报纸等各种媒体以及定期组织村民会议的方式，对政策的宣传，推进进度做出说明，另一方面与垸区居民保持联系，赢得信任和理解，对他们提供及时的帮助。

规范实施细则，降低执法难度。国家环保部应该做好相关考察，对梁子湖围垸情况进行充分的了解，制定相关的文件，将退垸还湖怎么退的问题说清楚，彻底退垸还湖。

落实补偿款，增强政府公信力。一方面，我们可以参考许海平等人的做法，向中央争取国债资金用来补偿居民。另一方面，我们可以加重武汉排污费的征管力度，将税费用于补偿款上面去。

四、小结

我们通过对TJN镇现状以及退垸环湖的调查与分析，发现：60.1%的居民认为退垸还湖的作用比较大；绝大多数(78.5%)比较支持这一政策；近1/3人(32.5%)认为政策实施效果比较好；近一半的人(47%)认为水质变好了；该政策对2/3的人(68.2%)影响不太大；其中影响最大的是退垸居民的收入减少(62.4%)，希望政府进行经济补偿的比例最高(40.5%)。大多数(74.1%)居民适应得还可以，约十分之一(13.1%)的人适应得很好，还有一部分(10.9%)不太适应新环境。我们针对实施中的四大问题(宣传不到位；配合执法难；补偿不兑现；基层维稳难)提出了三点建议：多渠道宣传，全方位跟进；规范实施细则，降低执法难度；落实补偿款，增强政府公信力。

综上所述，可以预测：随着退垸还湖的推进，TJN镇的生态环境将会得到很大的改善，水资源环境也正朝着好的方向稳步发展。

【参考文献】

[1]袁超，刘美琪，马斌强，李聪，陈建.退垸还湖防洪效应影响因素研究.[M]科学技术与工程.2009.9

[2]廖志慧，李耀华.鄂州葛店退垸还湖6100亩[N].湖北日报.2014-7-12(001)

[3]甘勇.打好组合拳 扎实有序推进退垸还湖[N].湖北日报.2016-9-13(001)

[4]新华网.让绿色治理观念深入人心.[N]中国政务舆情监测.2016-7-29

[5]吴玉婷，罗希，耿川，黄华.关于涂镇湖 退垸还湖工程规划方案的研究[J].中国水运.2014.14

[6]叶俊东，李劲峰，黄艳.退垸还湖涉多方利益 宜分类有序推进.[N]经济参考报.2017-1-12(005)

[7]汪秀玲.半年经济工作安排部署退垸还湖和安全生产工作[N]黄冈日报.2016