“湾长制”的台州样本

高晓东

让党政主要领导担任“湾（滩）长”的初衷，就有协调同级各业务部门的考虑

浙江台州温岭市石塘镇车关村是个濒临东海的渔村。

几个月前，车关村的海滩旁边黢黑的岩壁上，多了个半平方米的蓝色公示牌。公示牌分为左右两部分：左侧，负责金沙滩的村、镇两级“滩长”的职务、联系电话等一应信息清晰明了；右侧则是一幅“滩长”郑仙兵需要负责的海滩区域地图。

2017年9月，国家海洋局启动“湾长制”试点。浙江省成为全国5个试点之一。根据要求，试点范围内的村镇县市等主要党政负责人。均需承担海湾、海滩治理工作。作为村委会主任，郑仙兵成了车关村第一任“滩长”，管理着全村1.4公里长的海岸线和0.8平方公里的滩涂。

浙江先行

车关村的海滩名为“金沙滩”。金沙滩旁就是村里的渔港，港里泊着黑压压一片数十条渔船。车关村全村423户人家，多数以捕鱼为业。

村里除郑仙兵这名“滩长”外，还由温岭市（台州市所辖县级市）财政拨款，支付每月1200元基本工资和2400元季度考核奖励，雇佣了一名“护滩员”。像郑仙兵这样的村级“滩长”，浙江台州共346名。

浙江省“湾（滩）长”可以分为市、县、乡（镇）和村四级，截至2017年年底，共有1000余名。位于东海之滨的台州市，是浙江省4个临海的市之一，也是浙江省“湾（滩）长制”的缩影。

台州自北向南共3个海湾，分别是三门湾、台州湾和乐清湾，每个海湾一个“湾长”，分别由副书记、副市长等三位领导千部担任。同时，台州市委书记和市长担任全市“总湾长”，对全市范围内的海湾和海滩承担治理保护责任。在市级“湾长”之下，是22名县级“湾长”和“滩长”，86名镇级“滩长”，346名村级“滩长”，以及数量庞大的护滩员。由此形成了金字塔形的“湾（滩）长”体系。

每片海滩的公示牌上，一层层地标示着对这片海滩承担责任的各级“湾（滩）长”。公示牌背后的责任同样层层分解开来，同一层级中的“湾（滩）长”均以行政区域为界，对各自辖区内的海湾和海滩治理、保护，担负职责。

不難看出，浙江省的“湾（滩）长制”可以分为两个层面：县级以及县级以上设置“湾长”，乡（镇）、村以及部分县设置“滩长”。

本刊记者发现，浙江省不少“湾（滩）长制”公示牌上的落款时间不一，但都要比国家海洋局开始推行“湾长制”的时间早几个月。台州市海洋与渔业局解释道，这是因为，早在国家海洋局推行“湾长制”试点前，浙江省就自下而上地总结出了“滩长制”的海湾治理经验。

事实上，早在2014年，浙江省就启动了针对滥捕行为的“一打三整治”渔场修复行动。东海渔业资源丰富，渔获量在中国四大海域中居首位。但从大约10年前开始，由于滥捕等原因，东海渔业资源逐年缩减，“东海无鱼”的报道开始出现在各大媒体上。

宁波市象山县在实施“一打三整治”行动时，通过以行政区划为界，给主要党政领导分割责任的方法，取得了良好治理效果。随后，基于这一经验，浙江省制定了“滩长制”试点方案，于2017年6月上报至国家海洋局。三个月后获批。不久后，国家海洋局推行“湾长制”试点时，浙江省同样加入试点。由此，浙江省有了自上而下的“湾长制”试点和自下而上的“滩长制”经验。

在浙江省后来的试点推行过程中，“湾长”与“滩长”之间进行了明确的责任分工。浙江省台州市“湾（滩）长制”办公室主任、浙江省台州市海洋与渔业局局长潘崇敏告诉《瞭望东方周刊》：“市县级以上的党政主要领导担任‘湾长，制定规划、制度以及监督执行等，乡镇党政主要领导和村一级的主要负责人任‘滩长，负责具体执行。”

治湾先治滩

浙江省这种“湾长”与“滩长”结合的架构，跟海洋治理途径相关。

“洽理海洋，解决的问题从来不止在海里，也不仅涉及海洋与渔业部门。”潘崇敏一边用手机翻看海洋环境保护法，一边跟记者解释目前的“九龙洽海”局面。这方面，最为紧要的就是陆海统筹。

海洋治理领域有个流行语，对海洋与陆地的关系进行了描述：海滩是海湾的细胞。早先，海洋污染治理领域也有公认的数据，80%——海洋80%的污染源于陆地，这包括了陆地上的排污、河流污染输入等。保护渔业资源等海洋资源，同样跟陆地紧密相关。

在“滩长”郑仙兵的6项巡滩责任中，上报和清理违禁渔具被列为第4项。违禁渔具网眼小，没有长到捕捞尺寸的小鱼小虾甚至鱼苗，都很难逃脱。不过。与公众认知不同的是，这些违禁渔具相当一部分不是从渔船上查处的，而是从海边滩涂中清理出来的。

当地非常出名的违禁渔具俗称“地笼网”，就埋在滩涂上，涨潮时浸在海水里。因网眼过小，对渔业资源伤害极大，“地笼网”又被称为“绝户网”。小鱼小虾顺着涨潮的潮水游上滩涂，被这些渔网网住，就此留在网里。因为制作容易，价格低廉，还不需要捕鱼人专门看管，“地笼网”在沿海很多地区泛滥。退潮后，有的海滩整片被几千张渔网罩住，无处下脚。

自2014年5月至2017年10月底，浙江省“一打三整治”共清理违禁渔具62万顶。这其中就有“滩长”们的功劳。

巡滩时，郑仙兵打开手机上的“湾（滩）长助手”APP，点击“开始巡滩”按钮，就会出现一幅卫星地图，实时显示巡滩轨迹，并传输到乡（镇）、县、市监控后台。“一旦发现垃圾、违禁渔具等，我就拍照上传，能处理的随时处理掉，处理不了的，就点APP上的按钮，汇报给镇级“滩长”协调解决。”郑仙兵说。

除违禁渔具之外，非法占滩、破坏占用岸线、三无渔船、修造拆渔船、入海口排污等5项内容也在郑仙兵的巡查范围内。这些职责都被汇聚到了一款名为“湾（滩）长助手”的手机APP上。

石塘镇副镇长陈祥宝是镇级“滩长”.是“湾（滩）长助手”APP的信息传输链上权限高于郑仙兵那层，也是郑仙兵上报信息后的接收者和问题督办人。

基层协调更容易

目前，“湾（滩）长制”推行过程中。采用的很多协调经验来自于之前“河长制”的实践。

“之前，我们推行‘河长制时发现，最容易出现垃圾的不是河里，也不是岸上平地，而是两者中间的坡地上。所以，我们推行‘河长制时有个规定。要求边界附近1米范围内如果出现垃圾，两边都有责任。我们推行‘湾（滩）长制时，依样画葫芦，海边滩涂上两村界线附近10米内出现违规行为，两个村的‘滩长也都有责任。”陈祥宝说。

陈祥宝接受《瞭望东方周刊》采访时说，违规情况由村级“滩长”上报到镇里，一般是因为事情太过复杂或者涉及多个业务部门。让党政主要领导担任“湾（滩）长”的初衷，就有协调同级各业务部门的考虑。不过，从APP目前的信息传输流程来看，涉及同一行政级别不同部门时，信息传输只能溢出APP。

“电话、微信、信函等，任何信息传输方式都可以被用来调度其他职能部门，很快就能得到反馈。”陈祥宝说。

与市或者更高一层相比，在乡镇和村层面.进行各部门以及行政区域之间的协调要容易得多。潘崇敏说，基层一人身兼数职的情況时有发生，到了最基层的村级，几个村干部要负责所有事情，协调起来显然要比省、市层面容易得多。

激活村级“滩长”

“湾（滩）长制”作为一项责任分担和协调机制，要想真正发挥效力，离不开考核制度。

台州市海洋与渔业局相关负责人告诉本刊记者，他们将在2018年底迎来浙江省“湾长”和“滩长”们履职后的第一次考核。而“湾（滩）长助手”APP则要发挥履职记录仪的功能，此前记录的种种信息变成了考核的最佳依据。

不过，如何奖优惩劣，提高工作积极性，台州当地还在摸索中。

“公务人员考核奖惩机制的建立非常简单，自上至下各个层级都可以直接纳入政绩列表。”浙江省台州玉环市海洋与渔业局局长施明强告诉《瞭望东方周刊》。

施明强所说的公务人员考核机制，至今实施已经近两年。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》（以下简称考核办法）。根据考核办法的要求，各地进行了细化和本地化。浙江省本地化的考核办法于2017年7月开始实施。

不过，目前的难点并不是如何考核公务员，而是如何考核金字塔底端的村级“滩长”及“护滩员”。“他们不是公务员。履职好坏难以纳入制度明确的公务员考核办法。”施明强说。但村级“滩长”却是任务的直接执行人，如何调动他们的积极性直接关系到“湾（滩）长制”的实施效果。

虽然缺少成熟的制度，基层并非完全无计可施。玉环市的解决思路是“现金奖励”：每次“护滩员”按照标准巡滩一次，都给予一定费用；需要清滩队清理海滩垃圾时，也按工作繁重程度支付一定费用。施明强告诉本刊记者，他们正在等待一笔市里的资金，有了这笔钱，就可以更从容地调动资源，开展工作。

“设置双‘湾长，是因为市委书记管人，市长管钱。这样一来，推行这项制度需要的资源就都有了。”潘崇敏说。

不过，为了降低成本，台州市也在筹备其他海滩监测方式，比如在重点海滩区域安装摄像头，在人力难抵达的区域使用无人机等。