把党的全面领导制度化

■本刊首席时政观察员

■坚持和加强党的全面领导，是深化党和国家机构改革的根本保证和首要任务。本轮党和国家机构改革打破了以往机构改革大多局限于政府机构改革的做法，既横向统筹党政军群，又纵向统筹中央地方乃至基层，充分发挥党总揽全局、协调各方的优势，并使其进一步制度化。深化机构改革必须抓住一个要害——坚持和加强党的全面领导，这场革命性的机构改革才不会走偏。

上个世纪80年代初，邓小平同志就强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。着眼于确保党的领导全覆盖、确保党的领导更加坚强有力，本轮党和国家机构改革提出了“坚持党的全面领导”的根本原则，这不仅是推进机构改革的核心任务，而且是深化机构改革的根本保证；不仅是贯穿于机构改革的“红线”，而且是牵引机构改革的“纲”。

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3月28日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第一次会议强调，加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作。3月23日，国家监察委员会在北京正式揭牌，举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。

国务院机构中，26个组成部门“一把手”已全部任命，新组建或重新组建的直属机构、直属事业单位等也基本完成领导班子组建。

【本文重要信源】

1.轩理：保证党和国家长治久安的重大制度安排；2.郑剑：深刻领会“加强党的全面领导”与“全面加强党的建设”；3.王晓辉：坚持优化协同高效推进党和国家机构改革

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1 问题导向：深刻认识两个“不适应”

习近平总书记深刻指出：“推进改革的目的是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力。”从党的十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。面对新时代新任务提出的新要求，党的十九届三中全会强调，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。两个“不适应”，指明了这次党和国家机构改革的必要性、重要性和紧迫性。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对党和国家机构职能体系存在的问题进行了深入分析，列举了十一个方面的主要问题，涵盖了党政军群各方面组织机构，涵盖了中央和地方各级党政机构，涵盖了机构设置、职能配置、运行机制、编制管理等各个方面，概括起来讲，主要是机构设置不够优化、职能配置不够协同、机制运行不够高效。这些问题，是影响和制约党和国家事业发展的根本性体制问题，是我们长期想解决而没有解决的重大问题。解决这些问题，靠坚定不移贯彻执行党的基本理论、基本路线、基本方略，靠坚定不移全面从严治党、提高党的创造力凝聚力战斗力，靠同形形色色的否定、削弱、淡化党的领导的言行作斗争，更要靠深化党和国家机构改革来完善党的领导体制机制。在这个过程中，必须把握好、贯彻好“坚持党的全面领导”这条首要原则，把加强党的全面领导作为核心和龙头效应发挥出来，通过不断完善党对一切工作领导的体制机制，从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略视角，优化党的组织机构设置和职责配置，以政党治理现代化来引领推动国家治理现代化。

坚持和加强党的全面领导，首要的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。这次改革始终在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下进行，着眼于把党作为最高政治领导力量的地位和作用进一步制度化。深化党和国家机构改革的各项工作，都必须坚持中国特色社会主义方向，都必须有利于党中央重大决策部署的科学形成、正确贯彻、全面落实。要围绕这一重大问题，在深化党和国家机构改革中找准方向和重点，该加强的加强，该调整的调整，该完善的完善，该改进的改进，不能有任何含糊和犹豫。

【决策看点】

●3月28日，李克强总理主持召开国务院常务会议，听取国务院机构改革进展情况汇报，确保机构重置、职能调整按时到位。会议指出，国务院机构改革是国务院今年的一件大事。国务院已成立专项协调小组，有关工作正积极稳妥推进。会议要求，要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，把深化机构改革同“放管服”结合起来，着力转变和优化政府职能。坚持权责一致，做到日常管理尽责到位、应对突发事件相互补位，形成工作合力，决不允许出现管理“死角”，确保国务院机构改革与经济社会发展工作平稳有序、协同推进，确保完成全年发展主要目标任务。

【链 接】

新华社独家披露深化党和国家机构改革大量细节

“坚持问题导向，把各地区各部门各方面对机构改革的意见摸清楚，把机构设置存在的问题弄清楚。”2017年7月，习近平总书记就深化机构改革作出批示。中央改革办和中央编办组成10个调研组，分赴31个省区市、71个中央和国家机关部门，当面听取了139位省部级主要负责同志的意见和建议。调查组还向657个市县的1197位党委和政府主要负责同志个人发放了问卷，收集了31个省份的深化地方机构改革调研报告。一位部级领导直言：“如果我所在的部门不被撤销，这就不是一次彻底的改革！”

资料来源：新华社2018年3月23日

2 打破界限：前所未有的“党版”大部制改革

习近平总书记在十九大报告中明确要求，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。这次深化党和国家机构改革的举措充分体现了上述重要要求，是“党领导一切”原则下的一次前所未有的“党版”大部制改革，是全面打破所谓的党政界限、全面增强党的领导力、提高政府执行力的改革。

从改革范围来看，打破党政界限确保党的领导全覆盖。与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构。同时，这次机构改革更加注重系统性、整体性、协同性，强调统筹推进党政军群机构改革，既要解决当前最突出矛盾和短板，又要关注基础性和长远性的体制和框架建设，既要深化党政机构改革，又要同步推进群团组织、企事业单位、社会组织的机构改革，既要推动中央层面的改革，又要促进地方和基层的改革，改革力度之大，影响面之广，触及的利益关系之复杂，都是少有的。因此，必须坚持和加强党的全面领导，在这一最根本的目的和前提下处理好党政关系，打破所谓的党政界限，增强党的领导力，提高政府执行力。

从职能转变来看，优化协同高效确保党的领导更加坚强有力。优化协同高效，是这次深化党和国家机构改革的一条重要原则。可以说，“优化协同高效”这六个字，深刻总结了改革开放以来历次党和国家机构改革的成功经验，抓住了当前党和国家机构职能体系存在的突出问题，为这次深化党和国家机构改革指明了努力方向。优化就是科学合理、权责一致，主要指机构和职能的优化。协同就是有统有分、有主有次，主要指相关机构之间的配合联动。高效就是履职到位、流程顺畅，主要指体制机制运行的效率效能。三者相互联系、相互促进、内在统一。要通过改革和完善党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系等，打破所谓的党政界限，正确理解和落实党政职责分工、理顺党政机构职责关系，推动各类机构、各种职能相互衔接、相互融合，推动党和国家各项工作协调行动、高效运行。

从改革成果来看，机构编制法定化有望取得突破性进展。机构编制法定化提了很多年，但机构、人员、职能的法定化一直没有实现。针对我国机构编制规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进等问题，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求推进机构编制法定化。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。以此为起点，随着党和国家机构法规制度不断完善、机构编制

【决策看点】

●这次机党和国家构改革后，从目前公布的领导班子名单看，新组建的应急管理部、司法部、国家市场监督管理总局，以及新调整了领导班子的央行都采取了“双首长制”，即一个机构的党组（委）书记、行政首长由两人分别担任。

●3月28日，《黑龙江省深化事业单位机构改革实施意见》全文发布。这是全国两会后，首个公布的地方机构改革具体实施意见。《意见》要求，2018年全面完成“空壳”单位撤销、“小散弱”单位撤并、部门内部单位整合、内部机构数量压缩，以及公益类事业单位去市场化等工作，2019年全面完成事业单位机构改革工作。

【链 接】院综合改革。管理刚性约束不断强化、机构编制违纪违法行为查处力度不断加强，未来机构编制有望达到一个相对稳定的状态。

机构改革落地！山西率先组建“卫健委”

资料来源：山西省卫计委官网2018年3月27日

从完善监督来看，党对反腐败工作的集中统一领导全面加强。此前，反腐败工作在体制机制上存在着结构不合理、配置不科学的突出问题。作为国家权力的重要组成部分，监督监察权过于分散，建立集中统一、权威高效的国家反腐败工作机构势在必行。作为健全党和国家监督体系的创制之举——国家监察委员会的设立，是本轮机构改革的最大亮点，具有划时代的意义。国家监察体制改革的政策主张由党中央提出，改革的试点方案由中办印发，并经过党内民主决策程序成为党的意志。《监察法》表决通过，监察委写入宪法，从根本大法的高度解决了以前监督、执纪、问责中很多现实问题，形成了集中统一、权威高效的中国特色国家监察体系。

3 政治考验：机构改革是测试“四个意识”的试金石

坚持党中央的集中统一领导，是在政治上、思想上、组织上以及各方面工作中确保各项改革任务贯彻落实的根本保证。按照部署，各省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年年底前机构调整基本到位。省以

2018年度健康山西建设推进会近日召开，山西省卫生计生委主任李凤岐在会上表示，今年将破解“三医联动”体制机制改革难题，组建卫生健康委、医疗保障局，取消医改办，在医改建机制上争取完成关键性的硬任务。这就意味着，在国家卫健委正式组建后，山西省成为了第一个宣布机构“落地”的省份。今年，健康山西将重点突出抓好“三个深入推进”，即深入推进县乡医疗卫生机构一体化改革，深入推进医疗保障体制改革，深入推进公立医下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。接下来，地方机构改革必须严格按照这个时间表加紧部署，进入倒计时。

推进党和国家机构改革要牢固树立“四个意识”、强化政治担当。机构改革是一场政治考验，是测试党员干部“四个意识”的试金石和正容镜。各级党员干部特别是“关键少数”坚决拥护改革、带头落实改革，是确保改革方案收获实实在在成效的重要保障。特别是，单位的撤并降改和个人的进退走留在所难免，越是这样的改革关头，越能检验相关部门党员干部的政治素质和党性修养。牢固树立“四个意识”，自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，在任何时候都是第一位的。各级党员干部应有政治觉悟和担当，在深化党和国家机构改革中把牢正确改革方向和重点，自觉强化政治担当，增强“四个意识”，把党的领导贯穿于、渗透于党和国家机构改革的各个方面和全部过程之中，使党的主张在机构改革中发挥主导和决定性作用。

推进党和国家机构改革要做“五个过硬”的领导干部。在推进本轮机构改革的过程中，各级领导干部要修政德、明大德、守公德、严私德，以“五个过硬”为标尺，担当起党和人民赋予的新时代使命任务，交出成绩优异、人民满意的机构改革新答卷。“为政之要，唯在得人”。做到信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬，这既是对高级领导干部的要求，也是各级领导干部的基本遵循。

【决策看点】

●3月25日，国家发改委主任何立峰在“中国发展高层论坛2018年会”上表示，本次发改委机构改革手段是“瘦身”，目的是“强体”，新时代发改委将更高质量发挥宏观管理和经济综合协调职能。在“瘦身”方面，应该放给市场的职能要彻底放干净；对于可以由地方承办的宏观管理和经济协调职能要坚决交给地方去负责；对于就单类事项可由专业部门协调管理的职能要坚决放给部门去管理。在“强体”方面，发改委将进一步加强宏观管理方面的研究，特别是涉及中国未来经济发展战略方面的研究，包括区域发展战略、产业发展战略等，做好顶层设计、做好中央层面的统筹。

4 令行禁止：不光是改头换面，还要脱胎换骨

中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上要有机衔接、有序推进。确保党和国家机关以及各地方党政机构同步运转，确保中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进，确保各项工作平稳有序进行，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。各地区各部门要严明纪律，机构改革方案报党中央批准后方可实施，不能擅自行动，不要一哄而起。严格执行有关规定，严禁突击提拔干部，严肃财经纪律，坚决防止国有资产流失。各级党委和政府要强化责任担当，精心组织，狠抓落实，履行对深化党和国家机构改革的领导责任。要抓紧研究解决党和国家机构改革过程中出现的新情况新问题，加强思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好社会环境，确保各项工作平稳有序进行。建立健全评估和督察机制，加强对深化党和国家机构改革落实情况的督导检查。

地方机构改革要在改职责上出硬招，不光是改头换面，还要脱胎换骨，真正把职责转变和优化到以人民为中心这个落脚点上来，让人民更有获得感。从1982年“干部队伍年轻化”，到1988年首提“转变政府职能”；从1993年“建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制”，到2008年探索大部制改革；从破除“玻璃门”“旋转门”，到“最多跑一次”“只进一扇门”，改革开放40年，党和国家机构改革史也是一部老百姓生活的改善史。党和国家机构改革聚焦的是制度层面的宏观问题，但最终的落脚点一定是老百姓的所感所得，这也是衡量改革成败的最关键指标。正如《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》将“坚持以人民为中心”作为深化党和国家机构改革必须遵循的原则，回望40年来时的路，我们不应忘记为什么出发。