大气污染防治与救济法律问题的研究

李成元

【摘 要】大气污染具有区域性和复合性特点，加之各行政区域针对大气污染的防治手段不尽相同，因此需要以防治方式防治大气污染。

【关键词】大气污染；环境污染；防治

一、大气污染防治法律制度现状

（一）重点区域污染防控制度

大气污染防治重点区域分为国家级和省级。国家大气污染防治重点区域的主体是国务院环境保护主管部门，由环境保护部根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律来划定，报国务院批准； 而省级大气污染重点防治区域，则参照划定国家级大气污染防治重点区域的规定，由省级环境保护主管部门来划定根据划定的重点区域，制定重点区域大气污染联合防治行动计划。

（二）联席会议制度

我国目前尚未设立专门的区域环境管理机构，而是通过区域性环境保护督查中心、联席会议等方式进行大气区域环境管理，其中联席会议制度起着非常重要的作用。大气污染防治重点区域内省级人民政府确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，落实大气污染防治目标责任，以达到各行政区域政府统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的目的。通过年度联席工作会议，各行政区域地方人民政府通报上年区域大气污染防治工作进展，交流和总结工作经验，

研究制定下一阶段工作目标、工作重点与主要任务。

（三）考核评估制度

为促进大气污染防治法律制度的有效落实，国务院与地方人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务层层分解落实到各级人民政府和企业。同时，国家还强调发挥行业协会、公众、专家学者和咨询机构的积极性，采用抽样调查、现场评价、满意度调查等方法，探索开展第三方评估。考核、评估结果向国务院报告，并向社会公告。

二、我国大气污染防治法律制度存在的问题

（一）调控原则不明

2010年环境保护部等九部委共同制定的《关于推进大气污染防治工作改善区域空气质量的指导意见》要求区域大气污染防治应“以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染防治机制”。然而不难发现，该指导意见意在强调统一监管，却忽视了区域内各地方的差异性。区域内各地区空气质量、经济发展水平和行政管理水平等方面均存在差异，制度安排中必须予以足够的重视。在明确调控原则基础上解决这些问题，实为大势所趋。

（二）参与机制不健全

主体机制方面的问题既体现为监督协调机构职能不健全，也体现为联席会议制度的法律主体不明以及公众参与机制不明确。在监督协调机构方面，目前虽已设立六大环境督查中心，但环境督查中心主要是在事后监督环节保护行政执法和环境法的实施情况，对于大气污染防治所必须的规划、监测等工作，显得力不从心。

（三）联动措施不完善

联动措施存在的问题，主要体现在环境标准的衔接、空气质量监测结果的一致性与信息共享、行政机关的职能衔接与联动等方面。在实践中，区域内各行政区的环境标准不一致，往往导致污染源转移到标准较低的地区，增加了区域内防治的难度。

三、大气污染防治法律制度完善建议

（一）明确调控原则

在进一步的立法中，可以确立大气污染联防联控方面的如下原则： 一是经济发展与环境保护相协调原则。应将区域内大气污染的防控与经济可持续发展紧密结合，经济建设的规模和速度应充分考虑环境与资源承载能力，环境保护也应保证、促进经济长期稳定发展。经济发展与环境保护相协调原则在实质上与可持續发展理论相一致，旨在有效防治区域性大气污染的同时，促进经济长期、稳定发展。二是综合管理与属地管理相结合原则。区域大气污染不仅需要地方人民政府进行属地管理，合理配置人、财、物资源，还需要更高层级的综合协调与管理，加强区域内在大气污染防治方面的横向协作。

（二）健全参与机制

一方面，为了更好地发挥现有的区域联席会议的作用，可在联席会议下设决策机构、执行机构、协调机构和监督机构。决策机构负责人可直接对国务院负责，主要组成成员为区域内分管环境保护的地方人民政府负责环境保护事务的负责人以及上级人民政府环境保护主管部门指定的人员。执行机构可由有关部门代表共同组成，直接对决策机构负责。执行机构则作为常设机关，贯彻决策机构所作的决定。

（三）完善联动措施

完善联动措施，应适时统一区域内的环境标准，完善空气质量监测网络及相关工作，同时重视部门的协作。在环境标准方面，可采取先试先行，采用共同调研、论证、起草、发布和实施地方性法规的模式，制定效力适用于整个区域的地方性法规，以保障环境标准的统一和实施。在此方面可以借鉴欧盟经验，针对特定污染物制定不同的污染物排放标准，并根据具体情况允许延长达标期限。在生产环节，可依托统一的环境标准，实行区域内企业错峰生产，以降低某一时间段内大气污染物的浓度，减少复合型大气污染物产生的数量。在空气质量监测方面，理想的措施是建立区域空气质量信息平台，统一环境监测技术、方法和评价标准。

（四）加强利益平衡

利益和利益冲突的解决是法学研究的基本范畴。区域大气污染防治的实现必须通过多层次、多元、多样的利益协调。利益协调的手段应当是具体的、实在的，而非原则性和指引性的法律规定，为此，需要建立和完善常态化的生态补偿机制。在生态补偿的方式上，除了资金保障外，还应在技术援助、产业结构转型引导、循环经济支持等方面努力，以确保生态补偿机制有效运行。

四、结语

本文探讨大气污染防治法律制度之完善，其背景就是《大气污染防治法》以及其他立法和政策性文件中已有一些规定，但仍然存在诸多问题，不足以支撑我国跨区域环境污染防治的需求。这些问题包括调控原则不明、参与机制不健全、联动措施不完善、利益衡平机制不完备、执法监督机制不健全和法律责任不明确等等。

参考文献：

[1]王金南，宁淼，孙亚楠.区域大气污染防治理论与方法分析[J].环境与可持续发展，2016（5）：5-10.

[2]冯玉军.法经济学范式[M].北京：清华大学出版社，2015：78.