关于环境公益诉讼请求的几点思考

王 子

（100083 北京林业大学 北京）

2015年1月6日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），其中第十八条到第二十二条规定了提起环境公益诉讼的原告可以提出的诉讼请求。对于这些诉讼请求，笔者进行了思考。

《解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”这是一条总括性的规定，确定了应当承担法律责任的违法行为以及应当承担的责任类型，这为接下来的原告可以提出的诉讼请求设定了前提和范围。

《解释》第十九条规定：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。”这一条规定的三种责任承担方式，属于预防性责任，也就是在生态环境损害发生或者扩大之前将其控制住，避免发生生态环境破坏的结果。

在环境保护法及其他各类涉及环境保护的部门法之中，预防一直都是一个重要要求。其原因在于，生态环境一旦遭受破坏，不单恢复起来需要花费很大的成本，而且在恢复期间，其原有的功能无法提供，这是双重损失。此外，类似草原等区域，其生态环境一旦遭到破坏，恢复的难度巨大，甚至无法恢复，这样造成的损失就无法估量。所以，预防损害发生是环境保护的首要目标，而《解释》将预防性的责任承担方式摆在第一位，是及其合理而且具有启示意味的。

此外，本条第二款规定：“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”这也是从另一个方面，通过设定鼓励机制，对生态环境损害结果的发生进行预防。

对于本条规定，从技术层面分析，有两点需要注意。

第一点是，该条规定的“停止侵害、排除妨碍、消除危险”责任方式是不以违法行为造成实际损害结果为要件的，因而原告无需对此请求提供损害结果证据，只需提供行为“具有损害社会公共利益重大风险”的证据即可而且该行为处于持续状态。更进一步，这三种请求可以在诉中提出，甚至可以在诉前向法院申请禁止令，通过整个诉讼程序加强预防的效果。

第二点是，由于不少造成环境破坏的行为本身是合法的生产经营活动，所以法院最终是否应当判决“停止侵害”，还有待商榷。对于这个问题，法律和司法解释中都未涉及，笔者认为，可以借鉴一下外国的做法，比如设立“部分排除侵害”制度、“中间排除侵害”制度①。部分排除侵害是指要求责任人对其产生环境侵害的生产经营行为加以一定的限制，这同时增加了受害者的忍受义务。中间排除侵害是指国家通过立法或者司法判例的方式，限制责任人的生产或经营时间或排污时间，或采取限制污染产生的措施，甚至禁止部分侵害行为。②

《解释》第二十条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”环境公益诉讼的一大特点就是其追求恢复生态环境状态和功能的目的，此条规定的恢复原状的责任承担方式，正体现了这一特点。关于这一点，为了保证环境司法确实最终起到恢复生态环境状态和功能这一目的，《解释》的第二十四条规定：“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。”

在现实社会生产生活中，由于环保意识的薄弱和制度设计的滞后性，涉及环境损害的诉讼大多发生在损害实际发生之后，对于“重大风险”情况的诉讼还非常少。所以，“恢复”生态环境状态和功能，是几种责任承担方式中最主要的一种。

关于被告人恢复责任的承担方式，最高人民法院环境资源审判庭负责人就《解释》答记者问时表示：“适用恢复原状这一责任方式应遵循以下原则：一是生态环境损害发生后，被告首先应当采取有效措施将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。比如，在植被破坏地按照受损植被的种类、数量进行补种复绿。二是出现部分或全部无法原地原样恢复情形的，可以准许采用替代性修复方式。比如，因采矿遭受破坏的山体植被无法原地恢复的，可以在异地按照相同种类、数量进行补种复绿。”③

对于“恢复原状”责任的执行效果，法律法规需要进一步作出更加明确的要求，比如时间、程度、恢复不能的替代方案。

时间方面，被告必须在合理期限内及时恢复被破坏的生态环境功能，至于合理期限的具体确定方式，则需要法院或原告的社会公益组织向具有环境评价资质的机构或部门寻求帮助，而且得到的恢复时限需要向有利害关系的公众公布并收集反馈，才能最终确定。

程度方面，《解释》的规定是恢复到“被破坏之前的功能和状态”。这一点，笔者认为至少应当恢复到被破坏之前的功能和状态。由于环境破坏行为都存在一定的潜在影响，很多慢性的破坏性影响很可能在将来才显现出来，所以对于可能存在潜在远期影响的生态环境破坏行为，应当要求被告在将所破坏的生态环境恢复如初之后，对于将来可能出现的影响也采取合理措施予以预防。比如，破坏了水土环境脆弱地区的植被，可能造成水土流失，那么被告不仅应当恢复所破坏的植被，还应当就水土流失的情况作出相应的补救，比如从其他地区购进土壤以补充该地水土并加种植被。此外，这种类似加重处罚的方式，还可以被视为惩罚性质，即破坏生态环境的行为不单要对自己的破坏进行补救，还应该对此接受惩罚。比如，判决被告恢复其所破坏的生态环境，并恢复另一处因其他原因被破坏的生态环境。当然，这只是笔者不成熟的建议，目的在于更严厉地威慑环境破坏行为，同时加快生态环境的恢复进程。

恢复不能的替代方案，是针对部分或完全不能恢复被破坏的生态环境的情况而设立的，《解释》中规定的是“可以准许采用替代性修复方式”。比如，由于水土环境脆弱而短时间内无法恢复的乔木植被，可以替代性地恢复为灌木植被或者草地植被，而在将来水土环境得到提高之后，再逐步恢复为乔木植被。再如，无法恢复陆地植被的地方，可以修建人工河流或琥珀再种植水生植被，同样起到调节局部气候的作用。

本条第二款规定：“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”这样规定，实际上是设计了多元化的生态环境恢复主体。虽然责任主体是被告人，但是为了确保恢复的效果和效率，法院可以确定被告人自行恢复，也可以委托第三方恢复而由被告承担费用。

对此民政部于2015年1月8日公布的《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》中指出：“人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境,可以委托第三方修复生态环境,必要时也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境。对生态环境损害修复结果,人民法院可以委托具有环境损害评估等相关资质的鉴定机构进行鉴定,必要时可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查。”④

《解释》第二十一条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”在此条规定中，虽然字面描述是赔偿损失，但实际上并不是将所获赔偿款项给予原告，也不是给予本来享受被破坏之生态环境之功能的个人或其他主体，根据《解释》第二十四条的规定，此部分款项会被用于修复被损害的生态环境，这一点值得注意。

但是，此条规定在实际操作过程中，存在两个问题有待解决。

第一个问题是如何“专款专用”。目前，国内一些地区采用了设立专项基金的做法，还有一些地区设立了财政专户。这些方法都是对“专款专用”规定的实践操作尝试，实际效果有待观察。但有一点是可以明确的，但从理论层面分析，不将赔偿款项交给原告的公益组织而由政府机构管理，有利于规避款项被挪用的风险，而且便于公开款项的使用情况，有利于公众对生态环境恢复过程进行监督。而究竟哪种方法在现实中更加合适，或者是否可以由公众选择款项代管方，都还有待研究。

对于这个问题，笔者思考设计了一种方案——多方参与制：所获的赔偿款项，由法院在银行设立专门账户，由原告的公益组织联系公众和有关部门进行商讨，自行确定生态环境恢复方案或审查被告提供的恢复方案，还可以通过对外招标等方式获取第三方的恢复方案。最终确定的方案和款项使用计划，由该公益组织提交法院，由法院审查，最终通知银行进行款项支付。

这种方案，既可以发挥公众监督的优势，又可以激发公众参与生态环境保护的积极性。由原告公益组织牵头的做法，可以发挥该组织一直参与案件而对被破坏之生态环境最为了解的优势，同时也督促公益组织“负责到底”，将“公益”最终落实。由法院审查方案，是设定了一个公权力监督机制，可以更加技术地保障赔偿款项最终用于生态环境恢复。

第二个问题是如何确定损失。生态环境从被破坏到被恢复期间所损失的服务功能，在技术上难以定量。如空气被污染，所造成的公众无法呼吸新鲜空气的损失，无法量化；再如景观河流被污染，所造成的公众无法欣赏清澈河流的损失，以及该河流所能起到的调节局部小气候的功能损失，都是无法估量的。对于那些直观的损失，如河流污染而造成的水产品养殖户的损失，虽然可以计算，但这是通过私益诉讼——养殖户告污染者侵权实现的损失赔偿，而非此规定中公益诉讼的赔偿，不可混同。

《解释》第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”本条规定也是一条激励性规定。在环境污染、生态破坏案件中，检验和鉴定的费用往往是诉讼成本中最大的一部分，此条规定提供了被告承担此部分费用的可能，减轻了公益诉讼主体的一大负担。而且，除检验、鉴定费用，合理的律师费以及其他为诉讼支出的合理费用，原告也可以请求由被告承担。可见，此条规定极大地减轻了公益组织的诉讼负担，有利于鼓励社会组织积极参与维护公共环境利益。

除此条规定外，《解释》第二十四条第二款的规定：“其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。”以及第三十三条的规定：“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”都是旨在减轻社会公益组织在维护公共环境利益时所承担的负担。

除了上述几种责任承担方式，《解释》的第十八条还规定了“赔礼道歉”这一方式。对于这种责任承担方式，学界存在支持与反对两种观点。支持者认为，《侵权责任法》第22条对精神损害赔偿的规定情形是人身权益遭受损害而造成了严重的精神损害，没有排除某种特定的侵权行为，因而环境侵权案件中可以适用赔礼道歉；而反对者的理由分两种：一种是针对支持者的理由，提出环境公益诉讼案件中大多没有个人的人身权益遭受损害，更不会出现造成严重精神损害的情况，因而不能适用赔礼道歉。另一种是提出环境公益诉讼的原告是社会公益组织，赔礼道歉的对象应该是因为被告违法行为而遭受了精神损害的对象，所以环境公益诉讼中的原告不具备提出赔礼道歉请求的资格。

对此问题，笔者认为可以适用赔礼道歉这一责任方式。支持者的理由和反驳支持者的理由，在笔者看来都不成立，因为“精神损害赔偿”是经济赔偿，而赔礼道歉是精神赔偿，此二者之间不存在何者为另一方前提的关系。至于反对者的第二种理由，笔者认为这与《解释》的其他规定存在矛盾。

《解释》的第二十一条规定的损害赔偿，其赔偿对象也并非原告社会公益组织，虽然赔偿款项是用于恢复遭到破坏的生态环境，但最终的受益对象其实还是利害相关的公众。因而，赔礼道歉同样可以由社会公益组织提出，而由被告向利害相关的公众赔礼道歉。公益诉讼制度之所以设立，其原因之一就是利害相关的主体无法提起私益诉讼，或由于诉讼成本等原因而不便提起诉讼，才允许有能力的社会组织代表他们提起诉讼，诉讼的最终受益人还是利益相关人，所以私益诉讼的责任承担方式，理论上都应该可以适用于公益诉讼。

综合以上谈到的七条《解释》的规定，可以看出，最高人民法院颁布这一《解释》，其中一个主要的目的在于激发社会公益组织参与公共环境利益公益诉讼的积极性，配合《环境保护法》的第五十八条以及《解释》的第二条到第五条规定，所确定的较为宽松的主体资格限制，必将大大提高环境公益诉讼的提起率，有效推动社会力量参与到生态环境保护之中。而各个条文中关于责任承担方式的规定，都还有待在司法实践中进一步具体细化。

注释：

①王明远.《相邻关系制度的调整与环境侵权的救济》[J]，法学研究,1999,03.

②王明远.《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社,2001.

③奚天宝.《规范环境公益案件审理 切实维护环境公共利益》[J]，中国普法网,2015,12,14.

④法制日报政府法制.法制网,2015,1,8.

[1]《中华人民共和国环境保护法》.

[2]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》.

[3]《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》.

[4]王明远.相邻关系制度的调整与环境侵权的救济[J].法学研究,1999,03.

[5]王明远.环境侵权救济法律制度[M].中国法制出版社,2001.

[6]奚天宝.《规范环境公益案件审理 切实维护环境公共利益》.中国普法网,2015,12,14.