江苏省农村最低生活保障标准研究

李敏艺

摘要：通过对江苏省农村低保实施现状包括农村低保情况、城乡低保现状对比、地区之间的对比，发现江苏省农村低保制度实施存在不合理现象，并采用扩展线性支出系统模型法对江苏省低保标准进行测算，得出农村最低生活保障标准在不断提高，但现行标准与测算标准相比较低，且有不断扩大的趋势。提出优化低保标准动态调整机制，拓宽筹资渠道，建立多层次、全方位救助体系等对策。

关键词：社会救助；农村最低生活保障；社会保障；扩展线性支出模型

中图分类号：F323.87 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）08-0117-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.08.029

Research on Rural Minimum Living Standard in Jiangsu Province

——Based on Extended Linear Expenditure System

LI Min-yi

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： Based on the comparison of the present situation of rural subsistence allowances in Jiangsu province，including the situation of rural subsistence allowances，the comparison of urban and rural subsistence allowances and the comparison between regions，it is found that there is unreasonable phenomenon in Jiangsu rural subsistence allowances，and the extended linear expenditure system model method The standard of minimum living guarantee in rural areas is increasing，but the current standard and the standard of measurement are relatively low，and there is a growing trend. Which proposed to optimize the minimum standard dynamic adjustment mechanism，broaden the financing channels，the establishment of multi-level，all-round rescue system and other countermeasures.

Key words： social assistance； rural minimum living guarantee； social security；extended linear expenditure system

最低生活保障制度是一種社会保障制度类型，是指国家对人均收入低于当地最低生活标准的家庭给予一定现金资助，以保证家庭成员最低生活需要的社会保障制度。由于中国城乡二元体制，最低生活保障制度被分为城市最低生活保障和农村最低生活保障两部分。其中，农村最低生活保障（以下简称“低保”）制度是指政府对年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村常住居民家庭实行的基本生活救助制度，是实现农村社会稳定、经济发展的最后一道防线。

有关低保标准问题已有大量的研究，但就目前情况而言，城市低保标准的研究多于农村，低保标准测算方法诸多，同时低保标准具有很强的地区差异性。苏南苏中苏北经济社会发展程度不同，农村低保水平存在差距，科学合理的低保标准能够有效激发低保制度的活力，有利于中国全面建成小康社会。

低保标准的影响因素比较复杂，许多学者基于对低保标准的测算提出了解决思路与政策建议。柳清瑞等[1]根据扩展线性支出模型（ELES）测定的城镇居民最低生活保障线的理论标准，以及将其与近几年的低保标准进行比较研究。边恕等[2]利用马丁法测算得出食物线、低贫困线、高贫困线等指标，与现实低保标准进行了比较研究。韩旭峰等[3]以马斯洛需要层次理论为指导，利用扩展线性支出模型测算2010-2014年江苏省农村低保标准理论值。陈文美等[4]运用泰尔指数及分解方法，测算了我国2005-2014年城市最低生活保障各级财政支出的均等化效应。

综上所述，许多学者已经意识到城乡居民之间低保水平的差距、区域之间低保水平的差距，但已有研究主要集中于对城镇居民最低生活保障的研究。本研究主要围绕近年来江苏省农村居民低保标准展开研究，通过数据，借此分析江苏省最低生活保障现状，通过扩展线性支出系统模型法（ELESM）测算低保保障水平，与实际水平进行对比，进一步分析低保标准存在的问题，并提出针对性的对策建议。

1 江苏省农村低保实施现状

1.1 农村低保现状

根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）精神，印发《江苏省居民最低生活保障工作规程》，其中规定最低生活保障标准实行动态调整机制。城市居民最低生活保障标准以省辖市为单位，农村居民最低生活保障标准以县（市、区）为单位，分别按照不低于当地上年度城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入20%的比例确定。最低生活保障标准随当地城乡居民收入的提高相应增长，原则上城市不低于上年度城镇居民人均可支配收入增长幅度，农村不低于上年度农民人均纯收入增长幅度，具体标准由各地根据当地实际情况确定。

目前，江苏省农村低保人数呈现一个稳步递减的趋势，从2012年第一季度江苏省农村低保保障人数1 407 129人到2016年第四季度1 091 822人，总体呈现负增长，被保人口规模变化不大。农村低保资金的累计支出逐年增加，2016年的低保资金累计支出达到868 398.7万元，是2012年的1.19倍。江苏省农村低保标准由2012年的每人每月308元增长到2016年的548元。自2012-2016年江苏省农村低保具体情况见表1。江苏省农村低保制度取得了长足进步，但能否切实保障农村贫困人口的基本生活，还有待进一步验证。

1.2 与城乡低保现状对比

在典型的城乡二元结构下，中国最低生活保障制度分城乡而治。相比城市居民，虽然农村居民拥有土地作为重要保障，但江苏省农村受社会发展以及自然条件的影响，土地生活保障功能的发挥深受限制。

从表2可以看到，江苏省城乡低保水平之间存在一定的差距，从保障人数上来说，农村低保人数远高于城市，为城市低保人数的4.38倍；但是城市低保人均支出水平高于农村，为农村低保人均支出水平的1.50倍。由于省级层面月度数据较难获取，下面以南京市的城乡低保情况，进行更加深入地分析。

由图1可知，与江苏省情况一致，南京市农村低保人数远高于城市低保人数，其农村低保人数占农业人后的比列也远高于城镇低保人数占非农人口比列。由图2可知，南京市已经统一城乡低保保障标准，但城乡人均补差金额还是存在差距。在较低的人均补差金额下，南京市农村低保金累计支出略高于城市，这主要是由于农村低保覆盖率远高于城市，更从另一个角度说明了农村贫困问题的严峻性。与此同时，随着城乡差距的拉大，农民对生活保障制度的需求日益迫切。

1.3 地区间农村低保现状对比

江苏省划分为三大区域，区域之间经济发展水平不一，农村低保之间存在着差异。苏南地区选择南京市为代表，苏中地区选择南通市为代表，苏北地区选择连云港市为代表。

由图3可知，从农村低保人数看，除2012年南通市略高于连云港市，随后几年连云港市农村低保人数高于南通市，同时均高于南京市。从农村低保人数占比情况上看，连云港市远远高于南京市和南通市，为6%左右，南通市在2013年后降低到南京市后面。

由图4可知，2012年以后南京市、南通市、连云港市农村低保人均支出水平均在不断调高，其中南京市低保人均支出水平遠高于南通市和连云港市。从平均低保标准来看，江苏省内苏南地区>苏中地区>苏北地区，2016年第四季度南京市农村低保平均支出每人每月524.0元，南通市每人每月319.5元，连云港市每人每月仅有217.7元，平均支出处于较低水平，农村低保标准和支出水平深受社会经济发展水平的影响。在相对较低的低保标准下，连云港市低保覆盖率普遍较高。由此，江苏省农村低保制度实施存在覆盖范围广而保障水平低的不合理现象。

2 低保标准测算方法

2.1 农村居民最低生活保障标准测算方法选择

低保标准测算有较多的方法，如国际贫困标准法、市场菜篮法、恩格尔系数法、收入比例法等。这些方法均具有一定的合理性和可操作性，但在实践中应用又都存在一些问题。国家贫困标准法要求测算地区社会收入分布均匀、贫富差距较小，但并不符合中国的实际。市场菜篮法在确定具体哪些是生活必需品时，难于达成统一的意见或得到统一意见的成本比较大，较难实现。恩格尔系数法仅考虑了食品需求，忽略了生活中的其他消费支出，不能够全面反映出实际应有的保障水平。收入比例法则是考虑一个国家或地区的社会收入分布情况，得出的范围较大，可能会超出政府的财政支付能力，并且仅收入角度，忽略消费需求，结论不够准确。比较上述几种最低生活保障的测算方法优缺点，因此本研究中引入扩展线性支出系统模型法。

2.2 扩展线性支出系统模型法（ELESM）

扩展线性支出系统是英国经济学家Liuch于1973年在英国计量经济学家R.Stone用效用函数得的线性支出系统（LES）基础上推导出的一种需求函数模型，它用边际消费倾向代替LES模型中的边际预算份额，用收入代替商品的消费总额，提高模型可行性，同时扩展性线性支出系统模型法数据容易搜集，计算简便，成本较低，从而被广泛地运用在消费行为分析上。扩展线性支出系统模型法将消费者对商品或服务的消费需求拟合成一个关于收入与商品价格的函数，需求量通过支出反映，它将人的消费需求分为基本需求和超过基本需求之外的需求两部分，并假定基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种边际消费倾向安排各种非基本消费支出，该方法同时考虑绝对贫困和相对贫困，既考虑了低保对象的生存需求又满足了他们的其他需求。虽然对于同一商品每个人的需求不同，但为了保障最起码的生活，他们的基本需求大体上又是相对一致的，因此可将扩展线性支出系统计算出的满足消费者基本消费需求所需的货币量作为贫困线，即最低生活保障线。其函数表达式为：

piqi=piri+？茁i（I-∑■■piri） （1）

式中，piqi表示对第i种商品的人均消费支出总额；piri表示对第i种商品的人均基本需求支出额；∑■■piqi表示人均基本需求支出总额；pi表示第i种商品的价格；qi表示第i种商品的人均需求量；I表示人均可支配收入；？茁i表示第i种商品的边际消费倾向。？茁i，ri为待估计参数，且满足0<？茁i<1，∑■■？茁i<1，ri≥0，qi≥ri；

该模型表明，在一定收入和价格水平下消费者首先满足其对某种商品和劳务的基本需求piri，在余下的收入I-∑■■piqi中，按照？茁i的比例在消费第i种商品和储蓄之间进行了分配，消费者的边际储蓄倾向为I-∑■■piqi，且有0<？茁i<1，∑■■？茁i≤1

对式（1）进行处理，得出：

piqi=（piri-？茁i∑■■piqi）+？茁iI （2）

在进行截面数据分析时，式（2）中的piri和∑■■piri都是不变的常数，从而可以令：

？琢i=piri-？茁i∑■■piri （3）

令Ci=piqi表示居民对第种商品的实际消费额。则式（2）可以得到：

Ci=？琢i+？茁iI+μi （4）

其中？琢i，？茁i为待估参数，可以通过最小二乘法估计得到，μi为随机扰动项。根据式（3），对该式两边求和，得到：

∑■■？琢i=∑■■piri-∑■■？茁i∑■■piri

∑■■？琢j=（1-∑■■？茁j）∑■■pjrj

∑■■pjrj=∑■■？琢i/（1-∑■■？茁j） （5）

将式（5）代入式（3），可得：

piri=？琢j+？茁j∑■■？琢i/（1-∑■■？茁j） （6）

3 江苏省农村低保标准测算分析

3.1 数据来源

在《江苏统计年鉴》中，农村居民分组的消费支出数据被划分为5类进行统计。即由收入从低到高的顺序，按收入20%化为五个级别：低收入组、中低收入组、中等收入组、中高收入组及高收入组进行统计。与消费支出分组相对应，收入分组数据也可以从江苏省统计年鉴中查询。

3.2 测算及检验

根据《江苏统计年鉴》中农村居民人均可支配收入和生活消费支出数据，基于扩展线性支出模型的式（4），做最小二乘估计，测算2015年江苏省的农村低保标准。

2010～2015年五项消费支出？琢i在基本上显著性水平5%下都很显著，有个别年份的个别支出选项无法通过显著性水平检验，在计算时给予剔除；拟合函数的截距项？茁i在显著性水平1%下都很显著，这可能是由于样本点数量不够多，同时也有可能由于大多数农村人口有自己的住房，所以对住房的消费支出较低。模型在1%水平下基本上也都通过了F检验，全部可以通过5%检验。

3.3 测算结果与分析

1）农村最低生活保障标准在不断提高。近年来，无论是测算还是实际数据江苏省农村最低生活保障标准一直在不断提升。根据2004年江苏省民政厅、江苏省财政厅《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见》，指出江苏省各地的农村最低生活年保障标准，原则上苏北地区不低于720元，苏南地区不低于1 200元，苏中地区由各地根据实际情况确定。根据2004年规定给出的每人每月60～100元这个最低标准线，此后每年均进行低保水平调整。

2）现行标准较测算标准偏低。现行的保障标准是民政部对农村低收入群体进行调查基础上制定的，无法避免其侧重于收入的考虑，并未结合农村居民的消费支出情况，而之后的保障标准都是这个标准基础上的小幅度提高。扩展线性支出方法对农村低保标准进行测算，考虑收入和消费水平，用消费水平来度量贫困，消费能够更好地反映人们满足其基本需要的能力。因此，测算结果与现行标准存在差异是合理的。江苏省低保制度实施过程中规定各地在保证高于全省制定的低保标准前提下，可以考虑当地的经济发展状况与政府的财政承受能力制定不同的标准，但是有限于并没有公布统一的低保标准测算方法。这就导致一些地方制定保障标准时“人为定线”，依据全省2004年公布的最低生活保障标准，从而导致現行的低保标准低于各地的测算标准。

3）现行标准与测算标准差距不断扩大。由图5可知，2010年江苏省低保标准于测算标准之间有微小的差距，到2011年基本持平，而后不断拉大这种差距，至2015年江苏省实际低保标准仅为ELES测算标准的57.76%，达到差距最大水平。

4 结论与建议

4.1 优化低保标准动态调整机制，保障合理水平

最低生活保障标准不应该仅做为一个单独的经济指标，应该随着经济发展水平、居民人均收入和消费水平等因素动态调整。最低生活保障标准不应该只是地方政府统一制定保障标准，而是在不断发展完善和不断调整。因此，建立动态的调整机制是非常有必要的。消费水平是衡量民生的重要判断依据，与贫困群体的生存与发展息息相关。近年来，由于物价上涨过快，给低保标准造成一定的冲击，因此充分考虑到经济发展过程中的诸多影响因素，根据当地实际情况，建立动态调整机制。

最低生活保障的标准制定，一方面不能太低，要能保障贫困群体的最低生活，能保障贫困群体的生存权益不被影响，达到了低保标准的要求。另一方面，又要求最低生活保障的标准不能制定的过高，避免社会保障过度导致的“养懒汉”问题。过高的保障标准会使得一种本是为了实现公正的体制，反而造就一种新的不公平。优化低保保障动态调整机制的目的就在于保障合理水平，既不能过低，又不能太高。

4.2 积极拓宽筹资渠道，设立低保保障基金

目前，中国农村低保制度资金对财政专业性支付的依赖性较大，尚未建立起多元化筹资渠道，低保资金给付压力大，单一的筹资模式不利于低保救助的长久发展。因此，为发挥农村最低生活保障制度的最大化效用，必须对现行的筹资模式进行调整，拓宽渠道。第一，完善各级政府的财政分担机制，这是低保资金的切实保障基础。第二，要促进地方社会经济发展，一方面增加地方政府低保支出的财政能力；另一方面，刺激劳动力需求，创造就业机会，增加自我保障能力。第三，引导和促进慈善事业发展。多途径拓展低保资金来源，保障低保处于合理水平，保障农村低保资金来源的稳定性和长久性，从而为建立农村低保制度提供必要的资金支持。

在筹资的基础上，同时配套构建低保基金，并以法律形式规范，使基金在政策法规和资金保障双重支持下，建立起固定来源和稳定增长的机制。另外，低保基金建立后，可委托专业的投资公司管理，以实现保值增值，从而形成农村低保资金良性循环。

4.3 多层次、全方位的救助体系

目前，中国农村贫困人口的致贫原因由资源型贫困向能力型贫困转变；性质也由生存型贫困向发展型贫困的方向转变[5]。现在的贫困已经和传统意义上的贫困有很大的差别，不再仅仅是经济上的贫困。以最低生活保障制度为代表的社会救助，也不应该只是局限于经济救助，应当借鉴其他国家和地区的经验。以香港的综援计划为例，在目标定位的方法上，采取了“财产定位+类别定位+需求定位”。综援金包括3个部分：标准金、补助金和特别津贴。标准金主要用于满足基本生活所需，不同类别的受助人均可享受。补助金主要面向高龄、伤残人士和单亲家庭，分为长期个案补助金、单亲补助金和社区生活补助金。特别津贴主要用于应付个人和家庭的特别需要[6]。

因此，是否应该把目前最低生活保障制度承载的过多功能释放出来，按照困难程度的不同以提供差异化的保障水平，给予贫困程度不同的家庭不同的保障。同时，提供多元化的保障方式，而不是局限于经济保障，比如过说给困难失业的家庭提供就业技能培训。一方面给中国农村居民中贫困家庭提供合理水平的社会救助；另一方面，帮助低保家庭摆脱困境，通过这些办法和措施，尽可能地使低保对象的自保能力提高。

参考文献：

[1] 柳清瑞，翁钱威.城镇低保线：实际给付与理论标准的差距与对策[J].人口与经济，2011（4）：77-84.

[2] 边 恕，孙雅娜，郝 悦.城市居民低保标准确定及指数化调整机制设计——以辽宁省为例[J].人口与经济，2015（1）：108-115.

[3] 韩旭峰，豆红玉.江苏省农村最低生活保障标准测算与分析——基于扩展线性支出模型[J].西北人口，2017，38（1）：113-119.

[4] 陈文美，李春根.城市最低生活保障各级财政支出均等化效应研究——基于泰尔指数分解检验[J].社会保障研究，2017（1）：40-48.

[5] 景跃军，孙昱淇，李 元.我国农村发展型最低生活保障制度指标体系的构建[J].人口学刊，2013，35（3）：81-88.

[6] 林闽钢.城市贫困救助的目标定位问题——以中国城市居民最低生活保障制度为例[J].东岳论丛，2011，32（5）：13-19.