建设全球城市目标下浦东新区滨江沿海岸线的功能优化

冯璐晔　罗翔　谢瑞欣　蔡咏航　赖志勇

摘要：浦东新区在建设具有标志性的全球城市核心区的目标下，需加强滨江沿海地区的规划建设研究。浦东沿海地区依据功能差异可以分为外高桥段北部、外高桥段南部、曹路合庆段、三甲港段、机场段、老港段和临港段，目前存在沿海岸线功能不合理、大型市政设施影响沿海地区环境、沿海可达性差等问题。针对存在的问题，借鉴新加坡沿海岸线发展经验，将岸线分为黄绿色岸线和棕色岸线，增加黄绿色岸线，塑造岸线公共开放性和可进入性，由北到南分为外高桥段北部、外高桥段、曹路合庆段、机场段、老港段和临港新城段，形成浦东新区滨江沿海岸线功能优化方案。

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出，未来要将上海建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，[1]为此，有关全球城市指标体系、[2]上海建设全球城市的战略目标和功能框架[3-4]等成为研究热点。作为上海建设全球城市的核心功能承载区，浦东新区需进一步增强参与全球资源配置的能力，提升国际竞争力和影响力，向具有标志性的全球城市核心区的远景目标迈进。[5]纵观国际经验，诸多全球城市在发展过程中均注重滨水区的开发建设，滨水区普遍经历了衰败、重新开发、再复兴的过程。[6-7]如纽约、伦敦、新加坡等全球城市的滨水区，因良好区位优势，大多发展为融商业、商务、旅游、休闲、文化、居住和景观等为一体的综合功能区，并成为这些全球城市的名片和地标。滨水区建设对促进城市经济发展模式转型、整体空间结构调整、地方文化特色强化、城市生态修复、提升城市竞争力等都有重要意义。[8-9]因此，浦东新区在建设全球城市核心区的过程中需加强滨江沿海地区规划建设研究，[10]要以更宏观和战略的视野谋划滨江沿海地区的功能和定位，提升城市形象，完善城市功能，推动上海向卓越的全球城市迈进。对此，本文在分析滨江沿海地区发展现状及问题基础上，借鉴新加坡岸线功能利用经验，提出浦东新区滨江沿海地区功能定位、岸线功能优化方案和具体的实施策略。

一、滨江沿海地区发展现状及存在问题

（一）发展现状

浦东新区滨江沿海岸线长度近100公里，布局有外高桥港区、浦东机场、垃圾填埋场等大型市政基础设施，依据功能差异可分为7个区段（图1）：

1.滨江森林公园段。位于吴淞口和曹家浜路之间，长度约3公里，现状主要为滨江森林公园，其中一期已建成，二期正处于筹建过程中。

2.外高桥港区段。位于曹家浜路和G40高速公路之间，长度约15公里，现状主要为外高桥港区，包括以集装箱为主的各类码头、物流园和造船厂等，其中还分布有少量村庄用地。

3.曹路合庆段。位于G40高速公路和凌白公路之间，长度约11公里，沿线布局较多大型市政基础设施，如曹路黎明垃圾填埋场、白龙港污水处理厂，其间还分布有大量物流设施用地和部分生态绿地。

4.三甲港段。位于凌白公路和浦东机场之间，长度约8公里，是浦东重点发展的海滨旅游度假区，布局有海滨乐园、高尔夫球俱乐部等，其间还分布有大量物流设施用地。

5.浦东机场段。长度约12公里，现状主要为浦东机场和上海飞机制造厂，沿海地带部分为生态林地和围垦滩涂用地。

6.老港段。位于浦东机场和大治河之间，长度约10公里，现状主要为老港垃圾填埋场（亚洲最大垃圾填埋场），生态环境受到较大影响。

7.临港段。位于大治河和浦东奉贤行政边界之间，长度约34公里，可分为生活段和生产段。前者主要为临港新城主城区及综合区，以生活岸线为主，沿海地带主要为生态绿地。后者主要为临港新城物流区和重装备产业区及综合区，以生产岸线为主，沿海地带主要为码头、工厂和仓库。

（二）存在问题

1.沿海岸线功能不合理

沿海岸线多为棕色岸线（包括生产、市政、港口等岸线）（图2），大量岸线被港口码头、工业物流和大型市政设施占据，缺乏黄绿色岸线（生活、生态、旅游、休闲等岸线），尤其是浦东机场以北部分，岸线资源未充分利用，滨海地区缺乏精心和长远统筹谋划，往往因一时之需而布局市区不能安排的项目，成为城市的棕色地带和被遗忘的区域。

2.大型市政设施影响沿海地区环境

沿海大型市政设施主要集中在曹路合庆段和老港段，曹路合庆段现状有曹路黎明垃圾填埋场、白龙港污水处理厂，老港段现状有老港垃圾填埋场。以上市政设施由于历史原因或技术原因导致周边地区存在一定程度恶臭，空气质量恶化，河道水体污染，土壤污染，影响当地环境，特别是曹路地区垃圾填埋场和污水处理厂位于上风口，对西部下风向的曹路等很多地区造成严重影响。

3.可达性差

除了沿海地区布局大量港口、工厂、物流和市政设施外，浦东沿海地区可达性差，尤其是北段，到达海滨的交通不便，有些地区甚至不能到达，滨海区域缺乏公共服务配置，呈现典型的上海“临海不见海”现象。

二、新加坡沿海岸线利用案例借鉴

作为全球城市之一，新加坡在四面环海的自然地理條件下，形成了功能丰富完善的岸线体系，其岸线利用经验可供浦东新区参考和借鉴。

（一）岸线发展历程

新加坡海岸线发展历经四个阶段：

1.1960～1980年代，经济发展迅速阶段。依照新加坡1971年总体概念规划，以南岸带为经济发展的重要主轴，工业布局分散，利用海域条件沿南北岸线发展港口及船业，规划布局为东居、南商、西产。另外，通过填海造地扩充土地面积，为工业及居住预留土地。

2.1990年代，注重生活岸线阶段。在1991年概念规划指引下，开始注重生活岸线发展，工业逐渐迁移到西部，与工业用地形成组团效应。

3.2000～2010年，提升岸线功能阶段。在2001年概念规划指引下，着重提升用地功能，大力发展中央商务区及滨海湾市区，通过塑造连续的岸线公园，结合生活和旅游用途，让人更贴近岸线。

4.2010年后，重新规划空地阶段。在2011年概念规划指引下，将南部地区港口搬迁，加强生活和商业功能，未来港口都会集中在西部尾端，紧靠工业区，空出的土地重新规划为市区的延伸。

（二）岸线利用及功能布局

新加坡沿海岸线可以分为四类：

一是生活、休闲、旅游岸线，主要分布在东部，总长度约49公里，为旅游休闲、人居生活、商业集群而打造的公共空间，包括海岸公园、滨水湾、公园连廊等，风景宜人、环境优美、交通便利。具体做法：在沿海岸或滨水带无需封闭的空间均大力开放，以确保连续；同时，通过公园连廊贯穿生活区，提高可达性；举办餐饮、体育、水上活动、节庆等活动以增添海岸活力。

二是自然生态岸线，主要集中在西北部，总长度约62公里，包含水源保护区，以自然树林为主，开发强度低，主要用地包括小型农业、养殖场等。该类岸线崇尚原生态的自然环境，部分生态涵养区不予开放，将湿地及沼泽地局部向公众开放，并开展娱乐教育活动。

三是工业/产业岸线，以发展工业为主，属于封闭岸线，总长度约56公里，主要集中在西部及北部，像石油化工及炼油厂等重污染产业，集中在裕廊岛。具体做法：工業集中布局，以共享基础设施；仍然保留山体或水体，以融入自然保护区，拉近与生活区的距离；通过控制工业区道路密度，减少与生活区道路的直接联系。

四是海港、空港及军事用途岸线，总长度约39公里，主要依托深水位的优势及船舶航道，在南部至西部建设工业港口，东部尾端为空港及军事用途，封闭且保安严谨。具体做法：通过紧密布局，塑造延续的港区景象；同时，做好与生活区的合理衔接，营造出生机勃勃的临港城市形象。

从整体功能布局来看，岸线南北有较明显差异。南海岸属于动态岸线，用地多样，布局紧凑。其中东部以空港及生活区为主，中部以商务办公及旅游休闲为主，西部以工业为主。北海岸属于静态岸线，结合多样化的活动，创造出不同的岸线体验。其中，东部至中部以生活区为主，局部包含工业，西北部以自然保护区为主。整体岸线布局空间层级清晰，功能多样，并尽可能增加公共开放岸线，融入周边用地，与区域整体发展相辅相成。

（三）案例总结及借鉴

新加坡在岸线利用中综合考虑海岸线多方面的资源利用，鼓励多样化及开放的公共岸线，强调绿地公园之间的连续性，同时也有健全的海岸线管理机构、长远及有系统的规划指导作为保障。总结其利用特点，结合浦东新区岸线实际情况，有如下经验可供参考借鉴：

一是岸线整体布局需考虑城市整体结构发展的需求，根据时序进行分布与迁移；二是打造多样化岸线功能，保护一定的自然风貌，增加公共开放岸线及岸线的活动，控制岸线的封闭型建设，确保一定的退界，还海岸线于民；三是岸线功能与其内陆地区相融，空间层级清晰，通过道路、自然保护区、公共设施等自然过渡，与区域整体发展相契合；四是产业岸线根据需求尽可能集中布局，以共享基础设施；五是港区景象可通过合理的城市布局和环境改善，塑造城市的独特风景。

三、滨江沿海地区定位与功能

结合上海市和浦东新区总体规划及十三五规划的相关指引，滨江沿海地区未来将打造为面向全球、功能多样、独具特色的海滨发展带，将承载如下功能：

一是上海21世纪全球城市前沿区。整合空港、海港、海洋生态空间、城镇等要素，发挥中国（上海）自由贸易实验区的引领作用，对接“一带一路”，形成面向全球和亚太的战略空间，发展为上海21世纪全球城市前沿区，定位前瞻、功能完善、空间和谐、特色彰显。

二是功能多样的滨海发展带。摆脱目前大部分地区城市棕色地带的发展模式，合理利用岸线资源和沿海空间，构建包括海（空）港物流、高端制造、居住生活、海滨休闲、旅游度假、生态防护、城市保障等多样化功能的滨海发展带，成为一条承载希望、充满活力、彰显特色的黄金海岸线。

三是上海标志性海滨发展区（旅游、生活、休闲）。从建设卓越全球城市的愿景看，作为沿海城市的上海必须拥有有特色和标志性的海滨发展地区，浦东新区需要承担这个使命，直面困难和挑战，布局并打造上海标志性海滨发展区（旅游、生活、休闲），为上海千万市民提供亲近大海的机会。

四、岸线功能优化方案

针对沿海岸线现状问题，参考新加坡岸线发展经验，将浦东新区沿海岸线分为黄绿色岸线和棕色岸线，其中黄绿色岸线包含生活休闲岸线、生态休闲岸线、生态岸线和旅游岸线；棕色岸线包括生产岸线、港口（空港）岸线、市政岸线。通过增加黄绿色岸线，塑造岸线公共开放性和可进入性，针对各段存在的问题分类施策，以优化滨江沿海地区岸线功能。从北到南分为外高桥段北部、外高桥段、曹路合庆段、机场段、老港段、临港新城段，各段具体岸线类型如图3所示。

（一）外高桥段北部——生活休闲岸线

此段位于黄浦江入江口，自然条件最好，但外环高速隔离了滨江沿海两侧，大量过境交通影响环境与视线。建议形成黄绿色岸线——生活休闲岸线，可采取如下发展策略：

一是将外高桥保税区以北地区的部分A20外环路改成下穿式隧道，开放地面，消除对地块的切割；二是利用对岸吴淞口国际邮轮港的优势，借助交通条件（未来沪通铁路及郊环隧道连接两岸），打造商业综合体，服务两岸；三是其他腹地建设滨江森林公园二期、发展生活功能，提升土地价值，亦可预留作为重大节事的战略性空间。具体布局方案如图4所示。

（二）外高桥段南部——保税港区岸线

此段主要由港口、码头、物流区组成，功能固定，集装箱码头不具有更改条件，建议形成棕色岸线——保税港区岸线，可采取如下发展策略：

一是将现有的港区辅助产业聚集发展，集中于配套区及物流园区，整治环境；二是梳理集疏运系统，集装箱码头空间集中发展，使之高效、环保，不影响城市交通；三是衔接外高桥1期、2期、3期港区及保税物流园区，打造成港区发展带。具体布局方案如图5所示。

（三）曹路合庆段——生态休闲岸线

此段沿海有一些零散产业，并有一处区级垃圾填埋场和城市污水处理厂，三甲港的旅游设施部分已废弃。建议形成黄绿色岸线——生态休闲岸线，以和对岸的九段沙濕地自然保护区契合。可采取如下发展策略：

一是近期把已停止填埋的垃圾填埋场进行封场及环境整治，远期改造成滨海休闲公园，开展露营、观海、摄影等静态休闲活动，更好地和周边融合；二是保留及升级白龙港污水处理厂，结合再生水厂扩能提质，减少污染；三是最终将该地区将打造为城市沿海生态休闲岸线，部分区段打造生态涵养岸线，提高生物多样性，提升岸线自然环境与水质，并分区段打造成公共开放式岸线，为市民提供一处亲水休闲的生态、休闲、度假好去处。具体布局方案如图6所示。

（四）机场段——机场空港岸线

此段作为客货运枢纽，交通繁忙，机场空港与周边的航空产业发展为祝桥地区的发展提供了就业机会和发展契机，未来发展为棕色岸线——机场空港岸线，岸线腹地发展为航空城。未来，依托空港与航空产业的就业机会，结合祝桥地区的生活功能和未开发的土地，发展空港城的生活居住功能。同时，借助空港的区位优势，对标国际空港新城，赋以祝桥地区“全球城市”的功能，如国际物流园、国际商务园、商业贸易功能等，成为一个综合性航空城。

（五）老港段——近期生态岸线，远期生态防护岸线

此段由于市级垃圾填埋场存在，环境较为恶劣，同时沿海土地不断生长，形成沿海防护带。建议近期形成棕色岸线——市政岸线，远期通过填海造地形成黄绿色岸线——生态防护岸线。可采取如下发展策略：

一是保留历史文化资源（如老海堤）和含有历史文化记忆的海滨城镇；二是近期主要在老港垃圾填埋场周边预留未来填埋空间，集中布置，升级改造，应用新技术和新材料，防污治污，提升环境；三是远期利用正在建设的郊野公园和填海的土地作为沿海防护带，成为城市生态防护岸线，也可作为远期预留发展备用地，可打造滨海、滨水生活区，形成大治河出海口的高档住宅社区，并可预留部分做农田置换土地和产业用地。具体布局方案如图7所示。

（六）临港新城段——城市综合岸线，远期局部旅游岸线

此段由临港新城管委会规划建设，现状污染较少，功能较为综合，具备生活功能。建议形成黄绿色岸线——城市综合岸线，远期通过填海造地，局部可形成旅游岸线。可采取如下发展策略：

近期结合临港新区规划，打造城市综合岸线，临港新区东岸线要考虑填土区未来功能，并做适当调整。远期依托填土区，于临港主城区东侧沿岸营造旅游岸线，重点打造滨海旅游岸线的环境，与临港主城区内诸如上海天文馆、极地海洋世界等旅游意向项目衔接，形成浦东东南岸的旅游功能。部分填土区也可预留，作为张江科技港未来扩展用地及周边远期布局。具体布局方案如图8所示。

五、结论与讨论

本文在分析滨江沿海地区发展现状及问题基础上，借鉴新加坡岸线发展经验，提出浦东新区滨江沿海地区岸线功能优化方案。归总而言，从整体布局看，针对整体黄绿色岸线不足的现状，通过功能提升等方式丰富岸线类型，适当增加黄绿色岸线，并打造为公共开放岸线，以提高岸线的可达性和进入性。对于外高桥段和机场段，充分利用已有自身及周边资源，发展商贸、物流、航空等产业；对于曹路、合庆等岸线，通过技术提升、环境整治等方式减少垃圾填埋场和污水处理厂等大型市政基础设施对周边环境影响，并通过转型升级布置新功能，与周边融合发展；老港、临港等段则通过填海造地形成远期发展备用地，发展生态围填综合功能，打造生态和旅游岸线。以多种手段形成功能多样、开放共享的滨江沿海岸线，提升城市功能和形象，助推上海全球城市建设。

注释：

①浦东新区滨江沿海地区概念在不同文件和语境里，存在着同一表述、不同含义的现象，如“浦东十二五规划”中滨江沿海地区指滨长江和沿东海，即从外高桥到临港的海岸带；而“浦东十三五规划”中滨江指滨黄浦江，沿海指沿长江和东海岸线。本文所指的滨江沿海，采用十二五规划中的概念，即从外高桥到临港的滨长江和沿东海区域。

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责任编辑：张 炜