PPP模式下银行风险与对策分析

史胡敏

[摘 要] 国务院在2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）首次提出“推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式）”，明确了要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。财政部在《地方政府性存量债务清理处置辦法》中提出“PPP模式”。PPP融资模式在得到监管层认可的情况下，研究PPP模式下银行在提供资金的过程中承担的角色以及相应的风险，对于以政策性业务为主的开发银行具有重要意义。

[关键词] PPP模式；银行风险；对策

[中图分类号] F830.45 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）05-0148-03

一、PPP模式产生背景及相关定义

（一）国际上对PPP的定义及产生背景

PPP是Public-Private Partnership的缩写，最早兴起于英国、澳大利亚等国家，其前身可以追溯到英国的收费公路制度和法国在基础设施领域的特许经营权制度，主要应用于建设基础设施和公益项目领域。由于基础设施和公益项目是具有明显的外部效应、规模经济特征以及专用性强，前期投入成本较后期运营成本高等特点，许多国家的基础设施项目大多采用“国有化”模式，而随着经济社会的发展，政府在财力难以为继的条件下无法提供更好的公务服务，使得这种模式难以为继。21世纪90年代，英国在财政赤字的压力下，允许私人资本在公共建设中发挥更大的作用，首次创意了PPP的典型模式——私人主动融资模式（PFI，Private Finance Initiative），可视PPP模式的开端。2012年，财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK，Infrastructure UK），统一负责PPP管理工作。

目前国际上尚无对PPP模式的统一定义。美国PPP国家委员会将其定义为：介于外包和私有化之间，并结合两者特点的一种公共产品提供方式，表现为充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共设施，并提供相关服务以满足公共需求。欧盟委员会将其定义为“为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系”。

（二）我国对PPP的定义及产生背景

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经〔2014〕76号）中将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义的范畴。

近年来，对于基础设施的建设，我国地方政府普遍采取了政府融资平台的模式，即由地方政府组建政府性投资融资平台公司，并以财政性资金注入承担基础设施和公益项目的投融资和建设职能，平台公司作为借款人向银行申请贷款，以项目产生的现金流或财政资金作为还款来源。在这种模式下，地方政府债务迅速膨胀，依据审计署审计结果公告（2011年第35号、2013年第32号-总第174号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元，2010年底大幅增长。在此背景下，2014年，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。与此同时，发改委、财政部相继在官网上开辟了PPP专栏，公开推荐PPP示范项目。

（三）PPP模式的一般特征

PPP模式是一系列介于传统政府采购方式和完全私有化之间具体融资模式的统称。根据社会资本参与程度的高低具体可以分为：BT（建造-移交）、BOT（建造-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、DBFO（设计-建造-融资-运营）、BOO（建造-拥有-运营）等。根据收入实现方式主要存在两种模式：一种方式是考虑以使用者收费来满足投资者的回报；另一种方式是不对设施使用者收费，而是通过政府或其他方面对私人投资进行补偿的方式。准确的说，PPP模式不是政府与私营部门合作上一种全新的模式，而是私营部门在参与基础设施建设的过程中，与政府部门更高层次的合作。包括以下两方面内涵：一是公共部门不再是购买一项资产，而是按照合作规定购买一整套服务；二是合理的风险分担机制，即将风险分配给最有能力承担风险的一方。

二、PPP流程及风险矩阵

（一）PPP模式流程

PPP模式参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原材料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。对于具备基础设施设计、建设、运营、维护能力的社会资本，可以与政府签订框架合作协议，直接成立项目公司，或者通过发起有限合作制基金后对项目公司进行股权投资，负责项目全生命周期的运作。按照《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关的问题通知》（财金〔2014〕76号），PPP项目流程包括：一是项目的可行性研究或项目识别阶段；二是项目招投标阶段；三是项目建设阶段，在政府与私人部门完成最初的招投标和相关权利义务谈判之后，PPP项目进入正式运作阶段；四是项目运营阶段；五是项目移交阶段。具体分为以下几个关键环节：首先，政府对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发与经营，期间项目实施机构需要根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期检测项目产出绩效指标，政府有支出义务的，项目实施机构根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效项目社会资本和项目公司进行支付。

（二）PPP风险矩阵

PPP模式由于参与者众多、项目周期长、组织结构和形势复杂，因此风险点也较传统融资方式更为多样和复杂。前文在对PPP的概念解释中阐述过PPP模式的重要内涵之一是合理的风险分担机制，即由具备最佳风险控制能力的一方承担相应的风险。在具体实践中，一个PPP项目中的风险分担机制要复杂得多。银行作为PPP项目的融资方，直接风险是资金回收风险。而政府承担的是政策、法律及偿债风险，社会资本承担的是项目运作周期中的一系列建设风险、经营风险和商业风险。银行虽然不直接承担这些风险，但资金回收情况会受到各类因素的影响，因而间接受到上述因素的影响。本文用风险矩阵分析每个阶段的风险范围和基本的风险分担原则。

上述矩阵罗列了大部分项目中的一般风险，不包括一些特定项目的特定风险。上述风险有的处于各方的控制范围内，有的则完全不受控制，需要设计合理的风险分担机制。本质上说，PPP项目的风险分担机制就是将原来需要政府承担的风险，一部分转移到一个能够以更低成本对其进行管理的私营部門，从而降低政府的总费用支出。一般而言，私营部门对于项目的参与度越高，其风险承担也越多。

三、银行参与PPP项目主要风险与对策

银行信贷可以有两种模式参与PPP项目：其一是作为社会资本方之一的直接模式，交易对手方是政府或指定机构；其二是向中标PPP项目的公司进行贷款，采取项目贷款的方式间接参与PPP项目。在实践中后者更为常见。在间接融资的模式下，银行相对而言对项目的控制力也相对较弱，因为对于风险的分析更为必要。本文重点从项目融资风险、项目建成、运营风险，以及政策风险等方面对银行参与PPP项目的主要风险进行了梳理，并提出相关对策。

（一）项目融资风险方面

采用项目融资的PPP项目，融资的主体为项目公司（简称SPV），这一方面实现了项目和投融资主体之间的风险隔离，另一方面，一旦项目无法实现预期收入，将对项目的资金回收造成巨大风险，这种风险主要由提供融资的银行或保险方承担，和传统银行信贷项目比，PPP项目融资主要有以下风险：

一是担保结构更为复杂。相比于公司融资，PPP项目融资一般具有较为复杂的法律保证结构体系，以协调和平衡各参与方、利益相关者的复杂利益关系，合理分担风险，实现各自最优目标。

二是有限追索权。PPP项目融资的主体，通常表现为有限的追索权，甚至无追索权，贷款人不能追索到除项目资产以外及相关担保资金或增信安排以外的项目发起人的其他资金。

银行对策：作为融资方的银行需要对PPP项目风险进行深入分析，更加全面地参与项目的尽职调查，对项目进行严格的筛选。一是PPP项目本身要符合相关政策要求，文件齐备无瑕疵。二是项目审核的关键点转变为PPP项目的整体盈利性、项目运营主体的建设经营能力和财务状况，还款来源依赖于项目的现金流和相应的增信措施。三是在融资协议签订时就把担保方式的落实作为放款的前提条件，并尽量采用多种通信方式进行组合，在选择担保物时也要优先考虑易于处置变现的标的。

（二）项目建设及完工风险方面

由于PPP项目涉及到基础设施等公共服务性质的产品供给，需要大量的资本投入，同时为了配合前期建设，需要配套的工程技术服务等一系列的成本费用发生，一旦建设不顺利或建设搁置就会造成极大的损失。同时，由于施工技术应用不当，施工条件的复杂造成总投资规模增加等也会带来建设风险。例如涉及的土地补偿、拆迁转移费用等难以准确预料，需要采购的原材料价格大规模波动，加之政治因素的不确定性和法律规则的不健全，建设风险成为最为关键的风险，尤其是海外项目。

银行对策：一是在对项目方融资时，要求将建设施工方的资质列入合同条款，要求选择参与项目建设的工程施工企业具有较强实力，并合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。二是加强账户监管。为了保证PPP项目有多样化的来源渠道机构的投入的建设资金能够达到预期目的，必须确保投入资金被用于项目建设，同时相关的现金流入能用以偿还负债。因此金融机构必须对项目运作过程进行财务监督，确保专款专用，并及时掌握项目的经营情况。可以委派财务人员并采取设立专门账户的形式进行监管。

（三）项目运营风险方面

PPP项目在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受到各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平而造成较大的营运风险。如政府价格监管下的定价风险；再如“使用者付费”的公共基础设施项目面临的多种市场风险；这些都使得项目融资时面临回报率的不确定因素

银行对策：一是应对融资主体和管理团队进行详尽的尽职调查；二是对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算，并通过相关协议争取参与重大事项决策的权利。为了尽量减少通过项目运营获取收益的不确定性，保证回款现金流的稳定，银行应优先选择政府付费类和可行性缺口补助类的PPP项目投资参与，对使用者付费类项目的态度应相对谨慎。

（四）政策风险方面

PPP项目政策风险包括：一是政府政策的不连续性。二是突破政府预算比例的风险。

银行对策：对于政府的政策风险，一是从当地产业结构、财政实力、市场化程度、过往资信记录等方面进行考量，并通过签订详细的法律合同，降低地方政府违约的概率。二是需要密切关注特定地区（尤其是列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区）的财政收入状况、PPP项目目录，并密切跟踪各级财政部门定期公布的项目运营情况，根据PPP合同约定测算政府未来的付费现金流，再根据当地政府过去五年财政支出平均值和经保守调整后的平均增长率预估以后财政年度的支出预算数额，最后测算投资期内每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例是否控制在10%以内。

四、相关建议

尽管PPP模式，在一些发达国家提供基础设施服务方面发挥了效益，但PPP模式在中国的发展还处于不断探索和发展中，实际操作中依然存在诸多难点需要专业机构予以指导。我国目前负责推广批批模式的，主要是财政部和发改委，陆续下发了一系列指导意见，但缺乏权威的PPP方面的立法，而且相关操作细节还存在规定不一致的地方，缺乏全局性和系统性建议，政府应尽快从法律上明确PPP主管与参与机构，建立PPP项目监管机制，在PPP项目生命周期的不同阶段，通过法律法规、特许权协议等进行规范和约束，并通过相关制度和操作细则，健全社会资本退出机制，进一步规范PPP项目的运作，也可降低社会资本前期投入的顾虑。

[参考文献]

[1]张霆，陈楠.政府与社会资本合作（PPP）模式中的金融支持问题研究[J].市场周刊（理论研究），2016.

[2]刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论，2015.

[责任编辑：潘洪志]