如何建立和完善乡镇人民政府内部控制制度

孙沛明

摘要：乡镇人民政府作为国家为社会公众服务的基层连接点，其责任大、任务重，其管理水平高低与否直接关系着国家社会职能能否有效发挥，而影响管理水平的关键因素在于内部控制制度的建立和完善。本文以乡镇人民政府的内部控制制度为研究对象，在分析其在内部控制制度建立和实施过程中存在的主要问题，提出具有针对性的强化措施，以期能够对乡镇人民政府在健全风险管控、优化资源配置、提升公众形象、充分发挥其公共管理职能有所启示。

关键词：乡镇人民政府；内部控制；问题；对策

一、乡镇人民政府内部控制概述

乡镇人民政府属于行政事业单位范畴，因此其内部控制适用于行政事业单位的内部控制定义、目标和原则。行政事业单位内部控制主要是指单位通过建立科学有效的内部牵制机制和制度来确保单位能够对自身的各项经济活动风险进行全面的防范和管控，从而实现预期管控目标的过程。

内部控制建立和实施的主要目标在于保障单位战略目标的实现、合理保证经济活动的合法合规、合理保证单位资产安全和使用有效、合理保证财务信息的准确真实、有效防范舞弊和预防腐败、并最终提高单位公共服务的有效性，一般在建立和实施过程中遵循重要性、全面性、适应性和制衡性四大原则。

二、内部控制制度的建立和实施对乡镇人民政府的积极意义

乡镇人民政府之所以要建立和实施内部控制制度，主要原因在于内部控制对其整体管理水平的提升具有促进意义，具体表现在：一是内部控制制度能够提高乡镇人民政府履职水平，即乡镇人民政府的主要职责在于为人民群众提供公共服务，而公共服务的效率和效果则影响着其职责的履行，内部控制制度对单位的各项管理活动的规范能够有效提升其公共服务的效果和效率，从而客观上促进了其履行职责的水平；二是内部控制制度能够确保乡镇人民政府财务相关信息的真实性和完整性，为预算考核和管理绩效考评提供数据基础，即内部控制制度对于各项经济活动和财务活动的管控措施能够保证乡镇人民政府预算执行数据的真实性，从而为预算考核和管理绩效考评提供数据基础。

三、乡镇人民政府内部控制制度建立和实施过程中存在的主要问题

根据COSO框架和《行政事业单位内部控制规范（试行）》的相关理论和法规的要求，乡镇人民政府内部控制制度的建立和实施离不开内部控制環境、风险评估、内部控制活动、信息和沟通以及监督五要素。因此本文从五要素的角度来分析当前乡镇人民政府在内部控制制度的建立和实施过程中存在的主要问题：

（一）内部控制环境不够完善

乡镇人民政府作为基层的行政单位，受人员编制、业务素质等各种因素的制约，其内部控制环境普遍不够完善，主要表现在管理层内部控制的意识较为薄弱方面，即管理层的主要精力集中于发展经济和加快建设方面，认为内部控制属于务虚的工作，对于加强单位内部控制制度建设和实施的积极性不高，从而造成内部控制缺乏建立和实施的内生动力，客观是导致了单位内部控制环境不够完善，内部控制制度的建立和实施存在环境方面的阻碍因素。

（二）风险评估缺位

在实际工作中，乡镇人民政府的管理层多数会存在一种错误认识，即“单位主要是为社会和公共服务，因此不会存在风险”，这种错误认识直接导致了单位在风险评估方面的缺位：一是存在支付风险，即存在预算执行和预算编制存在脱节现象，预算的约束力较差，存在不合规的支付方式，违规操作现象时有发生；二是管理风险，在不违反上级部门相关文件的前提下，没有制定相应的适合自身的经费补助标准，特别是劳务费、误工补贴等财政检查重点涉及较少；三是会计核算方面的风险，即在会计核算过程中业务部门和财务部门之间对相关经济事项的有效沟通较少，会计核算处理可能不能有效反映业务实质。

（三）内部控制活动不够严谨

当前乡镇人民政府内部控制活动存在不够严谨的问题，主要表现在三个方面：一是不相容职务和岗位并未严格进行分离，即单位没有对所涉及的业务流程进行全面细致的梳理，并针对出现错误或者舞弊几率较高的岗位和职务进行分离制衡，存在交叉行使职权和混岗现象；二是对于授权审批的控制权限界定较为模糊，即乡镇人民政府没有在审批流程中细化具体人员的权限界限，从而导致在业务审批过程中，仍然存在“一把手决策”、“一支笔签字”等越权审批现象；三是预算管理活动较为薄弱，即预算在编制过程中多以上年度的资金实际使用情况为依据由财务部门进行大致估算，缺乏全面性和科学性，在预算执行过程中存在经费使用偏离预算的现象。

（四）信息与沟通方面不够健全

当前乡镇人民政府内部控制制度建立和实施过程中的一个较为明显的短板就是信息与沟通机制不够健全：一方面是单位内部的沟通渠道不够畅通，政府内部在进行上下级信息传递的过程中主要以公文为主，但是由于基层业务人员素质差别较大，所以对于公文内容的理解存在差异，在一定程度上阻碍了信息传递的及时性和准确性；另一方面则是反舞弊机制的不健全，即乡镇人民政府面临的基建、工程等项目涉及的资金量较大，实践中主要由各分管领导来抓，而财务人员主要负责核算，不直接参与，这样容易造成财务人员对于项目进度信息难以掌握，资金拨付与项目进度难以有效确保一致，从而给舞弊提供了一定的机会。

（五）内部控制制度缺乏有效的内部评价监督

内部控制的评价监督主要有自我评价、内部监督和外部监督三类，乡镇人民政府内部控制的评价监督主要以上级部门的监督检查为主，而自我评价和内部监督基本上处于缺失状态，出现这种情况的主要原因是受人员编制等因素影响，难以在单位内部建立独立性较强的内部审计组织体系。

四、强化乡镇人民政府内部控制制度建设和实施的对策

如上文所述，正是因为乡镇人民政府在建立和实施内部控制制度的过程中存在上述这些问题，从而造成其在管理过程中经常遇到一些难以解决的“瓶颈”问题。笔者认为可从以下几个方面来强化乡镇人民政府内部控制制度建设和实施：

（一）改善内部控制的环境，减少内部控制制度建立和实施的阻碍

乡镇人民政府要改善内部控制的环境，减少内部控制制度建立和实施的阻碍，首先是单位管理层应当用行动来提升对内部控制的重视度，即一方面从自身做起，坚决杜绝“一言堂”行为，同时可以采用与经济责任挂钩的形式来明确管理层的内部控制责任，从而为内部控制制度的建立和实施创造一个良好的环境。

（二）对乡镇人民政府的风险评估防范机制进行完善

完善的风险评估防范机制是降低腐败和舞弊行为的关键一环。要构建高效的风险评估方法机制，乡镇人民政府应当着手对单位所涉及的各项业务进行梳理，找出每项业务的关键风险点，并针对风险点制定相应的防范策略和控制方案，如上文所述的支付业务、管理活动和会计核算业务等存在的风险，并设立风险的识别、分析、评估和应对的具体流程，规范风险评估和防范行为。

（三）细化内部控制活动

对于乡镇人民政府来说，其涉及的具体的内部控制活动较多，但是较容易出现问题的主要是上文所分析的不相容职务和岗位的分离、授权审批的控制权限界定和预算管理三个方面。乡镇人民政府要想细化内部控制活动，须分别针对这三项控制活动，分别制定较为完善的管控措施来对加以约束，防止因控制活动不够细化而产生管理风险，例如针对预算管理来说，可分别在预算编制环节做好单位各部门的沟通，准确把握预算资金的实质内容，而在预算执行环节，可考虑在单位内部建立执行评价考核机制来提高预算执行效率，防止超支行为的发生。

（四）做好信息和沟通工作

乡镇人民政府应当在单位内部搭建多方面、多渠道、多层次的信息沟通交流平台，例如可利用视频会议、电子政务双向交流系统等方式，而不单单是依赖公文传递信息，既提高了信息传递的时效性，同时也可以消除不必要的信息误解和不理解，提高了信息传递的准确性；同时在单位内部建立举报投诉制度，广泛接受基层群众的监督，以防止各种舞弊行为的发生。

（五）完善内部控制的内部监督体系

乡镇人民政府应当改变以往的被动接受外部监督的现象，而应当从内部监督体系的完善来提高内部控制的有效性，即可以通过内部控制的自我评价来及时发现内部控制的缺陷并加以修正，降低風险发生的概率，有条件的单位也可以设立只对单位一把手负责的独立性较强的内部审计机构来对单位的内部控制进行监督，进而提高其有效性。

五、结束语

本文从内部控制五要素的角度分析了当前我国乡镇人民政府在内部控制制度建立和实施过程中存在的主要问题，并针对问题提出了具体的强化和完善对策，以期能够对乡镇人民政府内部管理水平的提升有所启示。

参考文献：

[1]石玉玲.乡镇基层内部控制建设与实施探索[J].会计师，2017.05.

[2]林叶.H镇政府财务内部控制研究[D].宁波大学，2017.06.

（作者单位：枣庄市山亭区财政局―徐庄镇财政所）