事业单位内部控制建设中存在的若干问题与对策

秦伟

摘要：文章基于实务视角，结合内部控制建设工作实际，归纳阐述了当前事业单位内部控制建设过程中存在的部分具体问题，并提出了相应的管理建议和改进措施，以期提升事业单位内控管理水平，促进事业目标的更好实现。

关键词：事业单位；内部控制建设；问题；对策

事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，经费通常来源于公共财政，因此加强内部控制建设显得尤为必要。良好的内部控制建设，有利于合理保证经济活动合法合规和资产安全完整，有利于防范舞弊和预防腐败，有利于提升单位管理水平和公共服务的效率效果。目前事业单位在实际内部控制建设过程中还存在一些問题，可能导致该项工作开展流于形式或达不到预期效果。

一、内部控制建设过程中存在的部分具体问题

（一）单位管理底子薄且重视程度不够

自财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，内部控制作为堵塞漏洞、优化流程等的有效管理途径，越来越得到各界广泛的认可与关注。但由于事业单位经费主要依靠上级拨款且不以盈利为目的，导致了其普遍缺乏“向管理要效能”的动力，“重业务轻管理”的思想仍占据主流，缺乏内控管理基本理念，因此相对企业而言管理基础薄弱。可以说，在事业单位开展内部控制工作，底子薄、难度高。事业单位对内部控制工作不够重视具体表现在：①对上级文件不认真学习，也不清楚内部控制的具体内容和要求，错误地认为这只是一项财务工作，简单批示财务阅办就草草了事；②缺乏危机意识和风险意识，错误地认为这项工作意义不大，且束缚了自己；③上级安排的各类内部控制事务，大部分单位均只停留在财务层面，且形式大于实质，并没有真正落到实处。

（二）不相容职责分离不到位

制衡性原则是内部控制建设的主要原则，而对不相容职责进行分离是实现这一原则的有效方法。部分事业单位由于“重业务轻管理”思想以及人员编制、职数所限等原因，通常在部门设置上对管理类职责过于集中，分离度不够，以及对财务人员编制配备能少则少。这对内部控制建设而言，可谓“先天不足”。比如：部分单位在部门设置时，将包含财务、内部审计在内的所有管理职能均集中在一个部门，造成诸多部门不相容职责未能实现分离，如资产采购与财务审核、资产实物管理与价值管理、财务与内部审计等；部分单位财务人员编制紧缺，导致出现出纳兼管凭证制单和会计档案管理的现象。另外，部分单位采购经办和验收职责不分离，这点在科研项目服务采购中较为普遍等。这些情况都容易导致内控无效及舞弊现象的产生。

（三）制度建设基础薄弱

制度建设是实现规范化管理的必要条件，也是内部控制建设的主要内容之一。事业单位在制度建设方面普遍存在不足，主要体现在：①未明确制度归口管理部门，缺少对制度的统一规划及管理，制度零散不成体系，甚至令出多门，交叉矛盾；②缺乏制度标准性规范文件，未明确制度等级、格式、发布流程、试行期限、废止流程等；③缺乏制度审核程序，或仅以向职工征求意见来代替审核；④制度中普遍缺乏流程图，显性化程度不够，不利于实务工作的开展；⑤内外部环境发生变化时未及时修订相关制度等。这些状况的出现均可能导致制度建设混乱，不利于制度的执行与管理。

（四）授权审批不科学

科学的授权审批体系有利于保证各层次管理人员权责对等。部分事业单位在授权审批环节未能做到恰当授权，不重视业务管理部门或岗位的审核，甚至仍存在事无巨细均由“一支笔”审批的现象，审核审批流于形式，无法实现“事事有人管、人人有专职”的管理目标。

（五）财务对经济活动事前管控力度不够

加强财务审核是实现内部控制目标的重要手段。事业单位在财务审核环节普遍存在的问题是：仅着重经济事项的事后审核，忽视了事前的预算控制和合同审签。这降低了财务部门在经济业务开展过程中应有的作用，增加了不合规业务事项产生的风险，可能使财务工作陷入被动局面，不利于内控目标的实现。

（六）经济业务归口管理不到位

归口管理是让最熟悉业务的部门或岗位直接参与经济活动管理的有效手段，也符合内部控制全面性原则的要求。术业有专攻，财务人员不是万能的，在某些特定领域需要借助专业部门或人员的管理意见，比如科研经费管理、政府采购管理、建设项目经费管理等。但目前在事业单位中还是普遍存在一种认识误区：认为内部控制的对象是经济活动，而与钱相关的事项管控应该由财务部门全权负责，与非财务人员无关。这种错误的思想阻碍了归口管理这项工作的落实，也不利于内控建设工作的开展。

二、加强内部控制建设的管理建议

（一）正确认识内部控制建设工作的重要意义

内部控制建设是一个单位的重要管理活动，也是单位治理的基石。党的“十八大”以来，中央陆续发布多项顶层制度，如八项规定、十八届三中、四中全会对建立和实施内部控制的明确要求、党政机关厉行节约反对浪费条例等，“阳光财政”等新理念也逐渐为民众所认同。面对全面推进依法治国的外部环境，加强内部控制建设，防止权力滥用是贯彻落实国家顶层制度、新型理念的有力抓手和长效机制。事业单位虽不以盈利为目的，但作为财政资金的使用者，公共服务的提供者，公共权力的行使者，存在着资金使用效益低下、公共服务效率低下、权力寻租以及腐败的风险。事业单位应及时转变观念，与时俱进，增强风险意识、危机意识和责任意识，重视内部控制建设这项工作；加强内控业务培训，全面了解内部控制建设要求；由“重业务轻管理”向“业务与管理并重”理念转变，全面提升内部管理水平，向管理要效能；积极贯彻落实内部控制体系建设的要求，促进内控规范全面有效实施。

（二）完善不相容职责分离机制

事业单位应当根据内部控制的“制衡性原则”，在部门管理、职责分工、业务流程等方面建立起相互制约、相互监督的机制。对于财务职能，应按照《会计法》的规定建立会计机构，同时保障财会部门的人员编制，以便能实施必要的不相容岗位分离；对于经济活动的管理，如囿于单位“三定”所限，可通过建立特定业务管理组织的方式进行，如：对于预算业务控制可通过建立预算管理委员会及预算管理办公室的方式进行；对于采购业务控制可成立跨部门的采购管理工作组等，以实现不相容职责分离要求。

（三）加强制度建设与持续优化

内部控制建设，从具体实施层面理解，实质上就是以风险管控为导向的“梳理流程、查找风险、完善制度、执行制度”的过程。通过梳理形成各业务环节风险点清单，结合本单位风险承受度，分别选择风险承受、风险规避、风险降低、风险分担的应对策略，而风险应对策略的实现则需要通过各项制度的制定与执行来完成。由此可见，制度建设对于整个内部控制建设而言非常重要。

首先，事业单位应高度重视制度建设工作，明确制度归口管理部门及其职责，建立制度建设标准（制度管理办法），对制度进行统一规划及管理；其次，应明确和完善制度发布及宣贯流程，加大制度宣贯力度，提高制度的约束力与执行率；第三，应建立制度执行反馈和评估机制，对制度执行过程中存在的问题以及执行情况定期进行评估，并结合内外部环境的变化及时进行修订。

制度建设这项工作不可能一蹴而就，而是一个持续优化，不断完善的过程，需要单位建立长效机制予以保障。

（四）建立科学的授权审批体系

事业单位应根据单位规模大小、业务复杂程度等实际情况，明确各部门或岗位日常管理和业务办理的权限范围、审批程序和相应责任，重大事项应坚持由单位领导班子集体决策的原则；充分发挥熟知业务的管理部门或岗位的主观能动性，加强有内容的实质审核，避免审核流于形式。按照权责对等原则，相关人员在授权的范围内行使职权并承担责任，以达到“事事有人管、人人有专责”的目的。

（五）加强财务对经济活动事前管控的力度

事业单位内部控制主要集中在以“预算管理为主线、资金管控为核心”的具体控制上，这也是开展其他各项内控工作的基础。单位财务部门应当以“对预算和资金的管控”为主要抓手，对经济活动的预算符合性、采购合规性、合同支付条件等内容进行严格的事前审核，提前介入，切实做到关口前移，合理保证经济活动合法合规。

（六）加强经济业务的归口管理

事业单位应当根据自身实际情况，按照权责对等原则，采取成立联合工作组或指定责任部门等方式，对经济活动实行统一管理。应当实施归口管理的内容包括但不限于以下方面：科研管理、建设项目管理、合同管理、政府采购管理、制度管理、收入管理、资产管理。

三、结语

内部控制建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的工作。事业单位应当正确认识内部控制建设的重要性，着力改进目前建设过程中存在的不足，以风险管控为导向，通过全员参与，实现对经济活动全面、全过程控制，以提升单位管理水平，促进事业目标的更好实现。

参考文献：

[1]潘秀庆.行政事业单位内部控制浅议[J].合作经济与科技，2017（6）.

[2]方周文，张庆龙，聂兴凯.行政事業单位内部控制规范讲解[M].上海：立信会计出版社，2013.

（作者单位：中国民用航空上海航空器适航审定中心）