改革开放40年来中共党内法规制度建设的历史经验

蒯正明

(扬州大学 中国特色社会主义理论体系研究中心,江苏 扬州 225009)

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。正如习近平所强调的：“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”[1]中共十一届三中全会以来，从邓小平提出“国要有国法，党要有党规党法”，到中共十四大第一次将党内法规写进了党章，再到十八大以来党内法规制度的全面推进，中国共产党在党内法规制度建设方面经历了一个艰辛探索的历程，既积累了许多有益的经验，也存在诸多的不足。总结改革开放40年来中国共产党党内法规制度建设的历史经验，对于新时代推进全面从严治党，探寻党内法规制度建设规律具有重要的意义。

一、着眼于推进从严治党，将从严治党贯穿于党内法规制度建设全过程

中国共产党的性质和宗旨决定了党要管党，从严治党。马克思在创建无产阶级政党过程中多次指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[2]413中国共产党在建党的过程中，把马克思主义建党原则与中国实际结合起来，制定了严格的党的纪律。因此保证了党的团结统一，增强了党的战斗力和凝聚力，取得了新民主主义革命的胜利。中华人民共和国成立之后，为了推进从严治党，中共中央于1954年发布了《关于处理受刑事处分的共产党员党籍问题的规定》等具有很强针对性的党内法规制度。这一段时间内，主要用运动的方法防止党员干部可能出现的不正之风和腐败问题，这种方法对于解决党内可能出现的作风不正，甚至是腐败问题具有重要的作用，但是其局限性也是客观存在的，它容易形成对法规制度建设的“排挤”效应，进而对党内法规制度建设造成负面的影响。

十一届三中全会之后，为了消除“文化大革命”时期无组织、无纪律的不良影响，加强党的建设，以邓小平为代表的中国共产党人多次强调从严治党，加强党的纪律的重要性。1980年1月16日，邓小平指出：“党应该是一个战斗的队伍，是无产阶级的先锋队，应该是一个统一的、有高度觉悟的、有纪律的队伍。”[3]268加强党的纪律建设，推进从严治党，最为重要的就是加强党的制度建设：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3]333中共十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，结合改革开放之后党内政治生活的新要求，对维护党的纪律作了一系列的新规定。作为在党内法规制度体系中起承上启下性质的基础性法规，它对于改革开放后党内法规制度的恢复和发展，推动从严治党起到重要作用。1982年中共十二大党章第一次以党的根本大法的形式规定了党的纪律面前人人平等的原则，并一直延续到中共十九大党章。这一时期针对改革开放初期党员干部腐败增多等现象，加大了反腐倡廉法规制度的建设力度，出台了一系列对违纪党员进行纪律处分的法规制度,如《关于共产党员在经济领域中违法犯罪的党纪处理暂行办法》(1983)、《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》(1987)、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》(1988)、《共产党员在涉外活动中违犯纪律党纪处分的暂行规定》(1988)等。

十三届四中全会之后，中共对市场经济条件下党内法规制度建设进行了探索，出台了一系列基础性党内法规制度：在领导干部选拔任用制度方面，1995年中组部发布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，2002年正式发布了《党政领导干部选拔任用工作条例》；在党内监督方面，2003年中共中央发布了《中国共产党党内监督条例(试行)》，这也是中国共产党成立以来制订颁布的第一部党内监督法规；在党的纪律方面，1999年发布了《中国共产党纪律处分条例(试行)》，并于 2003年进行了修订，等等。这些制度是中国共产党结合从严治党要求和自身实践经验制定出来的，不仅完善了党内法规制度，也为十八大之后党内法规制度建设奠定了重要的基础。

十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人针对新时代党的建设面临的情况和问题提出全面从严治党的思想。中共十九大报告强调要“推动全面从严治党向纵深发展”。[4]26习近平非常重视发挥党内法规制度在管党治党、治国执政中的作用。2014年，他提出制度治党的思想，提出要“做到用制度管权管事管人”。[5]95

全面从严治党必须把纪律挺在前面，把党规党纪严起来，真正做到纪严于法。但是，在过去的党内法规制度建设中，这一点做得还不够好，正如2015年王岐山在《坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新》一文中所指出的，还存在把“党内规则混同于国家法律，党规党纪套用‘法言法语’”，“在实践中管党治党不是以纪律为尺子，而是以法律为依据”[6]等问题。正因为如此，以习近平为代表的中国共产党人立足于“党纪严于国法”的标准和要求，发布了一系列与全面从严治党相适应的新法规，同时结合全面从严治党新要求，对原有的党内法规制度进行了修订和完善：一是出台了一系列与全面从严治党相适应的新的党内法规制度。如针对新时代党的作风建设面临的问题，2012年12月，中共中央政治局审议通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；为了强化对“裸官”治理，2014年12月，中组部印发了《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》；为了强化党的问责工作，2016年7月，中纪委印发了《中国共产党问责条例》，等等。二是对原有的党内法规制度进行了修订。2015年发布了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，它被称之为改革开放以来最全最严的党纪。2016年中共十八届六中全会发布了两部新修订党内法规制度，即《中国共产党党内监督条例》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。

二、以法治思维统领党内法规制度建设，统筹推进依规治党与依法治国

坚持以法治思维统领党内法规制度建设，不仅要求党内法规制度自身符合法律规范的一般要求，包括党内法规文本的规范，如法规名称、表述方式、等级效力、解释机关、生效日期等等。同时，还要求注重统筹党内法规与国家法律、依规治党和依法治国之间的关系。

改革开放以来，党内法规制度在文本上和内容上有一个逐步完善的过程，并且随着法治思维逐步树立，党内法规建设与依法治国建设的互动格局开始显现。在改革开放之初，中国共产党人虽然意识到民主法制的重要性，但不少党内法规制度离“法”的要求还有一定的距离。表现为：一是同一主题、同一位阶的法规形式不统一。既存在着大量的以《通知》《意见》发布的文件，也存在着《条例》《规定》形式存在的党内法规。尤其是同一主题，同一位阶的党内法规制度，有的具有明显的政策偏向，有的是以严格党内法规形式出现的。二是党内法规文本上存在不完善的地方。如1985年中共中央办公厅发布的《关于中央文件印发、阅读和管理办法》、1987年中纪委发布的《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》等都不符合党内法规需要采用条款形式表述的要求。三是党内法规内容上也存在着不完善的地方。以1979年发布的《关于高级干部生活待遇的若干规定》为例，它对高级领导干部出行交通工具、服务人员的配备等都作了规定，但对于违反《规定》的处罚措施却没有。实际上，这一时期不少其他党内法规也存在类似的问题。这显然不利于党内法规的贯彻落实。为此，1990年7月，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,对党内法规的名称、适用范围等都作了规定。之后，党内法规增强了规范性。

在党内法规与国家法律的关系上，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[3]147这一时期，中国共产党人已经有意识地将党内法规与国家法律法规相对接。如在干部任免上,中央组织部1983年发布了《关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》。1992年中共十四大将“党内法规”一词正式写入党章。1997年中共十五大政治报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入其中。1999年全国人大二次会议将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法。这是中国政治发展史上一件里程碑的事件。

20世纪90年代之后，尽管中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，但在实践中并没有得到完全的贯彻落实。以1994年中共中央组织部发布的《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》为例，它虽然是以党内法规形式发布的，但并没有明确具体的生效日期。不仅如此，这一时期也存在党内法规与国家法律冲突的现象。如1982年《宪法》第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。而《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》(中共中央，1996)也将“对本地区的重大问题作出决策”作为党的地方各级委员会的领导权之一。这样，在地方重大问题的决策权上，同时出现了两大不同主体，造成了党内法规和国家法律之间的冲突。

十六大之后，以胡锦涛为代表的中国共产党人在注重党内法规自身建设的同时，更加重视统筹依规治党与依法治国的关系。2006年，胡锦涛在中纪委十六届六次全会上指出：“既要重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律的协调配合。”[7]182在反腐倡廉党内法规制度建设上，为了促进党内法规与国家法律协调，2008年中共中央发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》指出：“适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规。”[8]432

十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人更加重视以法治思维统领党内法规建设。2013年，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》，它被称为党内法规的立法法，无论对于保证党内法规自身的科学性，还是对于法治化国家建设都具有重要的意义。在此基础上，2014年，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“形成完善的党内法规体系”确立为全面依法治国总目标的重要内容，在中国法治史上第一次将党内法规制度体系与国家法律法规体系并列起来，一起作为管党治党、治国执政的基本方式，“推动中国法治现代化进程迈入一个新的历史起点”。[9]432在中共十九大报告中，习近平再次强调：“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一。”[4]22

总之，党内法规和法治化国家建设是相辅相成、相互促进的。以法治思维统领党内法规制度建设，不仅要求党内法规自身符合“法”的规范的一般要求，而且要注重统筹党内法规制度建设与依法治国之间关系，通过党内法规建设夯实法治国家基础，通过全面推进依法治国营造良好党内法规建设环境。在推进新时代党内法规制度建设中，要注意做到“两手抓”，并且“两手”都要硬，形成党内法规制度与国家法律法规、依规治党和全面依法治国，相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

三、丰富完善党内法规制度，增强党内法规制度体系的协调性

党内法规制度建设的过程就是针对不同时期党的建设面临新情况、新问题，制定、修订和完善党内法规制度的过程，是党内法规制度在“量”上不断丰富，覆盖面不断拓展的过程，同时也是“体系化”意识逐步增强的过程。改革开放初期党注重建章立制，发布了一系列与从严治党要求相适应的党内法规制度，但“体系”意识还是较为缺乏的。如针对当时党政机关和党政机关干部经商、办企业的现象，为了规范领导干部行为，加强党风廉政建设，发布了一系列党内法规制度，但从表1可以看出，相关的规定存在很大的差别，不同党内法规之间存在冲突现象，导致适用标准的混乱。

表1 改革开放初期关于党政机关和党政干部经商、办企业党内法规制度

中共十四大之后，党注意到要从体系化高度推进党内法规制度建设。如在反腐倡廉党内法规制度方面，江泽民强调要做到“标本兼治，综合治理”。中共十六大报告指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”[10]621中共十六大之后，以胡锦涛为代表的中国共产党人进一步强调党内法规制度体系建设的重要性，指出要：“构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”[11]

这一时期党内法规在纵向上得到推进，不仅发布了一系列的基础性党内法规制度，而且更加注重细化党内法规制度，注重建立与基础性法规制度相配套的法规制度。如为保证《党政干部选拔任用条例》(2002)贯彻落实，2010年中共中央办公厅发布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》。为了保证《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003)的贯彻落实，发布了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(2005)、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》(2005)等等。党内法规制度覆盖的面也进一步向基层延伸。如在组织法规制度方面，这一时期就发布了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(1998年发布、2010修订)、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(1996年发布，2010修订)等等。

十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人更加注重完善党内法规制度，不仅出台一系列实践亟需的基础性的党内法规制度，“制定和修订了近80部党内法规制度，超过现有党内法规的40%”。[12]更为重要是，这一时期党内法规制度建设更加注重顶层设计，党内法规制度体系化建设步伐明显加快，主要表现为：

首先，党内法规规划工作大大推进。中共十八届三中全会后不久，中共中央就发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》。2017年6月，中共中央又印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》,对新时代党内法规制度体系建设作了系统的部署，提出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。”总之，这一时期，中国共产党人在推进党内法规制度建设中更加注重统筹谋划，注重整体推进，从而把阶段性任务与战略性目标结合起来，进一步推进了党内法规的体系化建设。

其次，完善党内法规备案制度。规范党内法规和规范性文件备案工作，是防止党内法规制度之间，以及党内法规与国家法律冲突的重要方面。1990年发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》就对党内法规的备案工作作了规定，但是当时没有得到很好地执行。十八大之后，随着党内法规体系化建设推进，党内法规备案工作重要性进一步凸显。2013年中共中央办公厅发布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，要求对备案的党内法规和规范性文件进行审查，并规定了审查的内容，如是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否同宪法和法律不一致，等等。《规定》对于防止党内法规之间的冲突无疑具有重要的意义，也标志着以党章为基础、以民主集中制为核心的党内法规制度体系更加完备。

第三，完善党内法规清理机制。长期以来，党内法规的清理机制没有建立起来，这也是制约党内法规体系化建设的重要原因。十八大前后，中央开展了大规模的党内法规清理工作。至2014年12月，“经过清理，1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效……通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题”。[13]

总之，增强党内法规制度“存量”是党内法规制度建设的基础。不过，在党内法规制度“量”增长的同时，要注重从体系高度，构建内容科学、结构合理、内在统一的党内法规制度体系。改革开放之初,党内法规制度具有明显的“因应”式特点，不同党内法规制度存在冲突问题在所难免。随着党内法规制度建设推进，中国共产党人的法规制度体系意识也逐步增强，并且注重从体系高度拓展党内法规制度的覆盖面。十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人更加注重党内法规制度的顶层设计，从多方面入手，提高党内法规制度体系协调性，这对于增强党内法规制度之间“合力”，保证党内法规制度有效运作具有重要的意义。

四、完善党内法规学习宣传机制，提高党内法规制度执行力

提高党内法规制度的执行力尤其需要提高广大党员尤其是党的领导干部的法规制度意识，强化制度执行监督力度。改革开放之初，为了加强党员教育，1983年2月中共中央《关于加强党员教育工作的通知》要求在全党加强以新党章为主要内容的党员教育。1987年1月13日，中央纪律检查委员会发布《关于共产党员必须严格遵守党章的通知》，规定：“各级党的组织要认真组织全体党员学习党章，严格执行党章的各项规定，并向党员重申党的政治纪律。”[14]332这一时期以邓小平为代表的中国共产党人非常重视纪律检查机关在维护党内法规制度方面的作用。如十二大党章规定，中央和各级地方纪委均由相应的党的代表大会选举产生，使各级纪委的政治地位得以大大提高。

但是，这一时期党内法规制度贯彻落实不到位的问题也是比较明显的。较为典型的就是不同党内法规制度对同一类问题重复作出规定，除了上述列举的发布了诸多的关于领导干部经商、办企业党内法规制度之外，还表现在其他很多领域。如关于公款旅游问题，就有《关于解决当前机关作风中几个严重问题的通知》(1985)、《关于简化各级领导干部外出活动接待工作的若干规定》(1986)、《关于坚决制止干部用公款旅游的通知》(1986)等等。之所以出现这种现象，除了与这一时期党内法规制度建设缺乏规划有关，也与党内法规制度贯彻落实不到位，由此导致以发布新的党内法规制度弥补原有的法规制度未落实的问题。

中共十四大之后，以江泽民为代表的中国共产党人为促进党内法规制度贯彻落实，采取了一系列措施。在纪检监察体制方面，1993年5月，纪检监察机关合署办公体制正式确立。同时，为了保证党内法规制度的贯彻落实，1996年，中纪委还发布了《关于建立巡视制度的试行办法》，这也是中国共产党执政之后，为推进党内监督，第一次以党内法规的形式对巡视工作作出规定。

中共十六大之后，以胡锦涛为代表的中国共产党人高度重视党内法规制度的贯彻落实。2005年，胡锦涛在中纪委第五次全体会议上指出要解决“制度不落实、执行不得力的问题”[5]599。为此，发布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003)、《中国共产党纪律处分条例》(2003修订)，强化了党的巡视工作，尤其是2009年7 月，中共中央发布了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，标志着党内巡视法规制度进入发展的新时期、新阶段。

中共十八大之后，针对党在新时期面临的新情况、新问题，以习近平为代表的中国共产党人更加重视党内法规制度的贯彻落实。2013年6月，习近平指出：“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为。”[15]318之后，他多次强调党内法规制度贯彻落实的重要性。从具体实践来看，十八大以来，为了推进党内法规制度落实，党采取了一系列措施：

第一，强化党内法规制度学习，完善学习机制。十八大之后，为了加强党的思想建设，提高广大党员纪律意识、制度意识，开展了 “两学一做”学习教育活动，通过专门学习党章党规，进一步促进了广大党员、干部进一步了解党内法规制度的学习和认识。不仅如此， 2017年3月，中共中央办公厅专门印发《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》，《意见》要求：“把组织开展‘两学一做’学习教育情况纳入各级党组织党建工作考核的重要内容。”之后，各地方也制定了相应的实施方案，这对于党内法规制度意识的培育，推进全面从严治党无疑具有重要的意义。

第二，强化巡视，加大违纪行为惩处力度。党内巡视是全面从严治党的利器。十八大之后，党的巡视工作不断在创新中向纵深发展，为了保证巡视工作的常态化、制度化，2015年正式出台了《中国共产党巡视工作条例》，2017年7月又对《条例》进行了修订，进一步促进巡视制度的科学化。十八大之后，巡视工作在思路、方式上都大大创新，综合运用常规巡视、专项巡视、机动巡视以及巡视“回头看”等形式，切实发挥巡视震慑作用，维护党内法规制度权威性和严肃性。

第三，进一步强化党内监督，推动纪委切实履行执纪问责的责任。党的纪检机关作为执纪问责的专门机关，对于保证党内法规制度贯彻落实具有极为重要的作用。十八大之后，针对长期以来纪委独立性权威性不足的问题，中共十八届三中全会提出“两个为主”的纪检领导体制改革思路，即“查办腐败案件以上级纪委领导为主”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。[16]2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，强调“两个为主”的纪检领导体制改革思路。在此基础上，2016年中共十八届六中全会通过新修订的《中国共产党党内监督条例》，以监督责任为主轴，针对不同主体，明确监督职责，建立了具体制度，同时明确纪委的执纪问责责任，为新时代开展党内监督奠定法规制度基础。

总之，党内法规制度的权威性来自于其在实践中的落实效应，党内法规制度在经历“量”的扩张之后，应该将重点放在“质”的提升上，提高党内法规制度的执行力。改革开放40年来，中国共产党党内法规制度建设经历了从注重建章立制到强调制度执行力的嬗变过程。改革开放之初，面对全新的环境，党内法规制度的首要任务是改革不合理的党内法规制度本身，丰富党内法规制度“存量”，但没有很好地平衡党内法规制度“量”增长和执行的关系。之后，随着改革的深化，中国共产党人为保证党内法规制度贯彻落实采取了一系列的举措。中共十八大之后，在全面从严治党的推进中，以习近平为代表的中国共产党人通过构建常态化党内法规学习机制，加大巡视力度，加强执纪监督等多种措施，建立健全党内法规制度的执行机制。“党内法规建设和全面从严治党呈现出一种共向发展趋势。”[17]一方面，全面从严治党是党内法规制度的总要求，全面从严治党的实践为创新党内法规制度奠定了坚实基础；另一方面党内法规制度是全面从严治党的保障，党内法规制度的有效运作是全面从严治党的关键。

改革开放40年来，中国共产党对党内法规制度建设探索是多方面的，在此期间取得的经验也绝不仅仅局限于上述所总结的四条经验，还包括诸如思想建设与制度建设相结合；注重实体性法规制度和程序性法规制度的有机统一，等等。本文重点阐述上述四条经验，主要因为它们反映了改革开放以来党内法规制度建设努力的四个基本方面，并贯穿于改革开放以来党内法规制度建设的全过程，同时也是未来推进党内法规制度建设努力的方向。新时代党内法规制度建设需要在上述四个基本经验基础上，结合新时代党的建设实际需要，采取更加多样化的举措，提高党内法规制度建设的综合效应。

参考文献：

[1] 习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-9(1).

[2] 中央编译局.马克思恩格斯全集：第29卷[M].北京：人民出版社，1972.

[3] 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[5] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：中[G].北京：中央文献出版社，2006.

[6] 王岐山.坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新[N].人民日报，2015-10-23(1).

[7] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：下[G].北京：中央文献出版社，2008.

[8] 中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编：上[G].北京：中央文献出版社，2009.

[9] 张万杰.依法治国与社会主义现代化的实现[J].常州大学学报(社会科学版)，2016(2)：13-18.

[10] 中共中央文献研究室.江泽民思想年编(1989-2008)[M].北京：中央文献出版社，2010.

[11] 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-7-2(1).

[12] 陶文昭.全面从严治党收获哪些成果[N].解放日报，2017-8-29(13).

[13] 新华社.党内法规清理工作全部完成1178件“清掉”691件[N].北京晨报，2014-11-18(A07).

[14] 中央办公厅法规室，中央纪委法规室，中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编(1978-1996)[G].北京：法律出版社，2009.

[15] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[G].北京：中央文献出版社，2014.

[16] 新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).

[17] 沈孝鹏. 党内法规执行不力：多重诱因与治理之策[J].求实，2017(8)：32-40.