生活垃圾终端处理设施 监管与对策建议

佟宇竞

一、生活垃圾处理终端设施监管的重要意义

（一）生活垃圾处理设施监管比建设更为重要

生活垃圾终端处理设施在建设过程中不仅面临征地难、公众反对声音大等诸多问题，而且建设周期长，投入资金量巨大，如果监管跟不上或者不到位，纵使再先进的垃圾焚烧（填埋）处理技术，也难以有效发挥作用。以往，各级地方政府更为强调和重视生活垃圾处理终端设施建设，动用大量人力物力资源搞生活垃圾处理设施建设，而对于监管则重视程度远远不够，因此，要牢固树立管理重于建设的理念，切实加强生活垃圾处理设施监管，通过监管，极大地发挥生活垃圾处理设施的效用，让广大公众受惠，从而不断提高生活垃圾处理管理水平。

（二）倒逼企业提高生活垃圾处理技术水平和管理水平

目前，国内先进城市的垃圾终端处理设施监管体现了多元主体参与的监管思路，通过构建建设方、运营方、代表政府行使行业管理职责的部门、媒体多方参与的监管体系，以及废弃物处理污染排放物信息全公开，既强化企业提高污染物排放水平，不断改进优化生活垃圾处理技术和完善运营管理的能力，也增加企业接受行业主管部门、公众、媒体等社会监督的压力，让企业变压力为动力，倒逼企业提高生活垃圾处理技术水平，加强技术改造与创新，构建科学有效的管理机制，实施科学有效的管理措施，更好地服务社会、服务公众。

（三）更好地确保和维护社会公共利益不受损失

政府对生活垃圾终端处理设施实施有效监管，是生活垃圾终端处理设施建设及管理发展的必然趋势，是为补充市场机制失灵，为更好地维护公共利益所做的一种制度安排。政府监管体现的是政府责任，维护的是社会及公众的公共利益，通过实施规范的监管，更好地维护公共利益，增进社会福利，确保公众利益不会因生活垃圾终端处理设施建设受到损失，实现效率、公平与可持续发展，确保生活垃圾处理无害化水平不断提高，终端处理设施运营安全、达标，公共财政资金使用效益凸显。

（四）促进生活垃圾处理设施监管规范化、标准化

促进生活垃圾终端处理设施监管科学化、规范化和标准化建设，是生活垃圾终端处理设施建成后，更好发挥使用效益的重要内容。生活垃圾处理设施监管的主要手段是通过制定各种规范性文件、规章制度及行业标准等制度建设，科学规范流程和程序，严格遵守行业标准，促进生活垃圾处理监管水平不斷提高。随着生活垃圾处理设施不断建成，必须强化生活垃圾处理设施监管体系建设，促进监管规范化和标准化，使生活垃圾处理设施监管与城市现代化建设与管理目标相适应，进而提高城市治理水平。

（五）生活垃圾处理的特殊性需要加强运营监管

生活垃圾处理不同于其他产品的生产，运营和监管与其他生产企业相比存在着本质区别。生活垃圾处理直接关系到公众利益和公共安全，具有特殊的“公共属性”，提供的是社会公共产品。在处理过程中要严格执行相应的技术路线和标准，对生活垃圾处理过程中产生的渗滤液、臭气、粉尘等污染物防治，都要达到无害化的标准。生活垃圾处理行业的特性要求政府行业主管部门要承担起“公共责任人”的责任和义务，保护好、维护好公众利益，行使好行业监管的重任，加强对生活垃圾处理设施运营、污染防治指导与检查。

（六）形成建设、运营、监管、公众多元互动机制

由于生活垃圾处理行业的特殊性，社会公众及舆论媒体都十分关注设施建设及运营监管，因而构建多元主体参与的监管模式十分重要。通过实施科学有效的监管，有利于协调建设、运营、监管、公众等多方利益，形成良性互动机制。特别是生活垃圾处理设施同时作为环境教育宣传基地，更是拉近了政府与公众沟通的距离，推进了政府环境监测信息公开，让公众更加了解生活生活垃圾处理设施运营情况，消除各种疑虑，从社会公众监督的角度促进建设方、运营方提高管理水平，促进生活垃圾处理设施监管实现新的跨越和提升。

二、垃圾终端处理设施监管面临的形势分析

（一）国家高度重视城市执法体制改革及管理工作

2015年12月24日，中共中央国务院发布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）文件， 表明了国家对城市管理工作的高度重视。现阶段改进和提升城市管理工作，是提高政府城市管理和治理能力的内在要求，是促进城市管理转型升级的必然趋势，是近年来第一次比较清晰地界定城市管理的职责与执法边界，生活垃圾处理设施监管将按照指导意见要求，深化改革创新，本着服务社会、服务公众的宗旨，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。

（二）生活垃圾处理设施运营将更加标准化和规范化

2014年5月16日，国家环境保护部、国家质量监督检验检疫总局联合发布了《生活垃圾焚烧污染控制标准（18485-2014）》。新的国家标准提高了生活垃圾焚烧厂排放烟气中颗粒物、重金属及其化合物、二氧化硫、二噁英、氯化氢、氮氧化物等污染物排放控制要求。规定了垃圾焚烧厂的技术要求、入炉废物要求、运营要求、排放控制要求、监测要求、实施与监督等内容。新国标的颁布使监管要求和标准更加明确清晰，要求生活垃圾焚烧运营企业要对污染物排放及处理情况，及其对周边区域环境质量影响主动开展自行监测，建立运营企业监测制度，提高运营企业污染物排放标准。

（三）未来城市生活垃圾排放量将持续增长

一般而言，随着生活水平的不断提高，居民产生的垃圾量持续增长是正常发展趋势，生活垃圾减量是指进入垃圾场焚烧处理的垃圾减少，通过实施科学的分类管理，使具有再利用价值的垃圾分流出去。从目前国内大城市垃圾产生量的发展趋势来看，随着居民生活水平的不断提高，未来垃圾排放量将持续增长，而且垃圾成分也会有所改变，为更好地应对这一发展趋势，应进一步做好垃圾分类工作，减轻焚烧处理压力，同时加强生活垃圾处理设施运营监管，让设施更好地发挥作用。

（四）社会公众将更加关注生活垃圾处理设施运营

生活垃圾处理选址建设及运营历来就是广大社会公众关注的焦点、热点、难点问题，随着生活垃圾处理设施的建成及投入运营后，如何实施科学有效的监管成为比建设更为重要的议题。除了政府监管部门的监管外，新闻媒体、人大代表、政协委员、市民等不同社会主体对生活垃圾处理设施监管会更加关注，因此，监管部门要努力营造良好的社会监管氛围，通过发动社会公众积极参与监管，形成生活垃圾终端处理设施科学监管新格局。

三、垃圾终端处理设施监管对策建议

（一）落实政府监管责任，进一步提升监管能力

1.健全监管制度，充实监管内容

一是健全监管制度。根据生活垃圾处理终端设施建设形势需要及城市精细化管理的要求，进一步制定、修订、完善一系列使用性强和针对性强的制度，建立健全现场巡查检查、监督考核、质量评定、信息披露等机制，引入和推进第三方社会监督和公众参与，进一步丰富监管方式。二是重点充实监管内容。各级政府监管部门要切实负起有效监管的重任，在实施监管上既不能管得过细及过多干预，也不能放任无为，要合理界定监管的边界。及时全面掌握生活垃圾处理设施运营情况，不断完善监管办法，严格监管制度，加强监管能力建设。

2.进一步强化监管机构队伍建设

有效提升各级政府的监管能力，必须构建严谨完善的监管组织管理体系，依靠有责任心的专业化监管队伍，实施规范、阳光、透明的监管程序。要进一步完善和提升监管职能，依法依规明确监管机构的地位、权力及职责，强化监管队伍建设，提高监管人员专业技能。建议属地建设有生活垃圾終端处理设施的行政区，适当考虑设立监管机构，确保监管工作经费，建立包括行业技术专家、法律专家、政策专家、经济学家、财务专家等在内的监管专家库，借助专家学者的专业知识和影响力，促进监管工作水平不断提升。

（二）构建监管方和运营方之间顺畅的协调机制

1.监管方要掌握合理的监管尺度

随着生活垃圾处理产业化的迅速发展，将有越来越多的企业参与到生活垃圾处理行业中来，因此，要做好监管方与运营方的沟通协调，特别是生活垃圾处理行业逐步走向市场化过程中，虽然政府相关部门的监管非常必要，但监管过细容易造成政府干预行为，束缚企业手脚，影响企业积极性；监管不严无法达到监管要求和相关标准，因此一定要把握政府监管的合理尺度，寻求一个合理的平衡点，实现政府监管与企业运营的“双赢”。

2.运营方要持续不断地提升运营水平

运营单位要积极配合监管方的监管，努力与监管方形成一种良性互动机制。一方面，积极引导和推进企业加大技术创新步伐，不断改进和创新终端处理设施工艺，努力提高设施运营水平，在技术、工艺、计量、污染物处理、环保排放标准、智能监控设备上不断完善以达到更高标准要求。另一方面，垃圾焚烧企业新建、扩建和改建生活垃圾终端处理设施，必须同步建设动态在线运行监测系统。在线运行监测系统要包括计量称重、环境监测等内容，对终端处理设施的主要运行工艺参数及主要工艺设施运行情况要通过视频实时上传，并与环保部门、城管部门的运行监管平台相衔接，共同做好监管工作。

（三）充分调动企业积极性，提高工艺技术标准

1.推进企业工艺及环保指标信息公开

一是要继续加大信息公开力度，只要不涉及企业运行商业秘密和核心技术，而社会、公众又密切关注的信息，都要尽可能向全社会公开。通过信息公开，树立企业良好的社会责任形象，把政府的监管转变成企业的自觉行动。二是引导企业摒弃“遮掩文化”的弊端，不怕暴露问题，关键是要找出解决问题的办法和良策。如果总是对设施运行采取“遮掩”，小问题积累成大问题，无论对企业还是对监管部门而言都是百害而无一利，让企业形象受损。

2.督促企业不断提高技术标准和管理水平

运营企业工艺技术标准和管理水平的高低代表着城市生活垃圾处理设施运营监管水平，也代表着城市管理的水平。一是在选择运营企业以及进行合同管理时，都要把这一内容放在突出地位，如果企业没有按照招标合同履行义务，要采取必要措施要求企业予以整改。二是在监管部门对运营企业考核指标体系中，适当加重提高工艺技术标准和管理水平的指标分值权重，促进企业提高工艺技术标准和管理水平。三是引导企业重视技术改造和设备维护管养。企业在追求运营效益的同时，必须舍得投入，推进技术创新，加强技术改造，对设备进行必要的维护管养，实现企业运营可持续发展。

（四）加强运营监管等人员培训

1.加强运营企业员工技能培训

一是不定期组织员工参加各种业务训练与学习。要提高员工的技术与技能水平，企业必须组织相应的业务训练与学习活动，可以邀请专家或行业主管部门人员到企业为员工讲授相关知识。同时强化工作人员严格作业意识，提高垃圾无害化处理效果。二是组织各种劳动竞赛活动，通过比技能、比技术、比操作，激发企业员工的工作热情和积极性，树立先进典型和标杆，让员工有学习的榜样，进而提升技术技能水平。

2.加强监管人员业务知识培训

一是落实一岗双责。监管部门要组织监管人员开展生活垃圾处理业务知识培训，使监管人员成为既懂技术、又懂管理的双肩挑人员，督促管理人员加强专业知识学习，熟知本行业相关法规、标准。二是组织监管人员赴国内先进城市生活垃圾处理企业参观学习，对照先进找出问题，加快培育责任心强、专业化水平高的监管队伍，提高监管队伍人员专业技术水平，更好地适应监管工作。

参考文献

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（责任编辑： 冷中华）