中国城市治理改革的新探索

冯刚

改革开放以来，伴随着市场化改革，城市政府直接支配的资源在比重上明显下降，体制外力量快速发展，中国城市治理模式也发生了转变，逐渐形成了一种整合治理模式。面对“有限能力”和“无限责任”的悖论，城市政府不得不开展跨界运作，大力发展公私合作和伙伴关系，调动多元社会主体及其掌握的资源，合作提供公共服务，显著提升了公共服务效率和能力。这种整合治理模式也存在一些问题，政府与企业合作及其形成的政商联盟关系，促使企业努力寻求某些特权，容易导致寻租和腐败问题。政企联盟致使城市政府在公共服务上优先满足企业诉求，存在公共服务偏向性、公共空间供给不足、商品房价格高等问题，也是引发邻避冲突、群体性事件的重要诱因之一。

党的十九大报告提出新的发展理念，要求坚持“共建共治共享”原则，推进公共治理改革，保证全体人民具有更多获得感。改进城市治理，既要立足本土制度环境，观察实践中的治理运作，总结其中的经验和教训，也要开展比较研究，通过制度分析与绩效比较，提出新的治理思路、模式及改革取向。

《转型中的城市治理》是最近出版的一本城市治理研究著作，由中国人民大学公共管理学院杨宏山教授撰写，具有较高学术价值。该书从公共服务的视角，将“城市”界定为优质公共服务资源的集聚地，提出城市治理的基本使命是提供优质公共服务，并保持财政收入的可持续性。该书聚焦当前中国城市治理的几个热点议题，涉及城市治理的制度发展、模式解释、市县关系、跨部门协同、街道管理、社区服务供给、市政绩效评估等问题。

杨宏山教授长期致力于城市和地方治理研究，在核心期刊发表了多篇学术论文，《转型中的城市治理》是杨宏山教授近年来的代表作之一。该书出版后，《北京日报》理论版曾专门刊文予以推介。该书提出的一些观点和思路，对于改进城市治理、提升治理能力具有启示和借鉴意义。

该书的特色表现在如下五个方面：

第一，该书从公共服务的视角，对城市的性质做出新的界定。

该书提出城乡之间的本质差别不在于建筑风格、人口密度、产业结构的差异性，而在于优质公共服务资源的集聚性。基于这一点，政府治理不可能完全消除城乡公共服务差距，区域治理需要摒弃“城乡公共服务均等化”思维，转而树立底线公平理念。政府要制定基本公共服务的底线标准，并通过转移支付、村镇规划等手段，优化资源空间布局，保障农村居民就近获取不可或缺的基本公共服务需求。

第二，该书从政府与社会关系的视角，剖析了中国城市治理的新模式。

该书梳理了公共治理的理论谱系，回顾了中国城市治理的制度演化，分析了中国城市治理的新模式。20世纪80年代以来，随着市场化改革，体制外单位掌握的资源不断增多，地方政府直接支配的资源所占比重在下降，其对社会主体的直接管控能力有所下降，但地方政府仍肩负着“无限责任”，负责解决一切经济社会问题。面对“有限能力”和“无限责任”的悖论，政府部门依托公共权威，通过资格认定、精英吸纳、资源支持、党群嵌入、项目合作的方式，对社会主体进行跨界整合，在实践中形成了“整合治理”模式。在整合治理下，公共部门占据主导地位，是跨界运作的发起者和组织者，其他相关主体需要配合政府部门开展工作。整合治理取得了显著成效，也存在一定风险。

第三，该书剖析了中国制度环境下跨部门治理的制度需求。

城市治理立基于特定的制度情境之中，由于国家治理的基础性制度不同，在实践中形成了多样化的跨部门运作方式。该书系统梳理了美国和英国城市跨部门治理的制度演进，并提出了中国城市走向整体治理的制度需求。在单一制和中央集权体制下，中国地方治理运作形成了上下对口、左右对齐的“蜂窝状”结构。中央部委和上级部门直接指挥城市行政部门，纵向的“条条”运作较为畅通，而横向的跨部门运作面临很多壁垒。近年来，一些城市通过应用信息技术、开展流程再造推进机构改革等手段，积极开展跨部门运作，取得了显著成效。提升城市整体治理能力，除了自下而上的改革以外，还需要加强顶层制度设计，赋予城市政府更大的自主治理权。

第四，该书系统剖析了学界对于街道办事处改革的争议性观点，提出了街道体制改革的新思路。

改革开放以来，街道办事处承担的行政职责越来越多，在实际运作中面临着“责大权小”的困境。为化解街居体制面临的矛盾，近年来，一些研究者提出撤销街道办事处，由区政府直接指导社区建设，将区政府的具体职能部门下沉到社区，建立社区服务站，直接面对居民提供服务。该书对这一观点进行了回应。作者提出中国城市街道辖区的人口规模，相当于美国中小城市的规模，如果撤销街道办之后，街道层面的综合协调将会面临挑战。作者提出我国大城市的市辖区面积和人口规模较大，公共服务任务重，有必要建立以街道为基本单位的公共服务平台，统一协调公共服务和社会治理工作。

第五，该书通过国内外典型案例分析，提出了改进市政绩效评估的思路。

市政绩效评估是提升公共服务效率和部门回应性的重要手段，市政绩效评估具有内部控制和外部责任两种模式，内部控制模式以效率为核心，有利于建设高效政府，也存在着公众参与不足的问题。外部责任模式采取公众意见调查的方式，旨在提升公众满意度。该书提出整合这两种评估模式，构建新型市政绩效评估模式。该书选择北京市朝阳区网格化管理系统、巴尔的摩市CitiStat系统作为典型案例，通过比较案例分析，提出要兼顧内部控制和外部责任，扩大公众满意度在绩效评估中的权重，建立常态化评估机制，发挥绩效结果对改进行政管理的促进作用。

城市是人类文明的结晶，城市兴则国家兴，城市强则国家强，城市善治，则国家善治。改进城市治理，推进城市善治，既要关注本土实践和问题，总结经验教训，也要开展比较研究，借鉴国内外城市治理的新机制、新模式。该书在分析中国城市问题时，穿插着国外城市治理制度的比较分析。这种比较研究视角，有利于增进认知，加快知识积累，也可以在更大的空间范围内检验相关理论。

基于上述，我十分乐意推荐该书。该书对中国城市治理模式的讨论，对整合治理模式主要机制的剖析，对整体治理优势和问题的分析，对城市街道管理改革走向的探讨，对城市公共空间建设存在问题的探讨，对市政绩效评估模式的比较分析，有助于增进对中国城市治理的理论认知。该书提出的一些改革思路和治理工具，对改进城市治理也具有借鉴和应用意义。

（责任编辑：冷中华）