PPP+EPC模式在工程中的应用及工程建设企业风险防控

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摘 要：PPP模式实质就是将社会投资机构引入公共项目领域，提供社会投融资，缓解政府的财政压力。PPP模式已经应用于国内外许多基础设施建设项目中，有广阔的应用前景。EPC模式是一种工程承包模式，由总承包单位全面负责工程的设计、施工、采购等各环节的工作。近年来，PPP+EPC模式逐渐应用于公共项目，取得了一定的成果。在项目建设中，也存在一些风险，需要加强风险的防控，促进项目的顺利实施。

关键词：PPP融资模式 EPC模式 水运工程 风险防控

1.PPP +EPC模式的优势

（1）PPP和EPC

PPP就是指公私合营关系，政府部门和社会资本共同开发合作。广义的PPP模式包括建设-移交模式（BT）、移交-经营-移交模式（TOT）、建造-运营-移交模式（BOT）等PPP的衍生模式。PPP融资模式的核心就是公私合营，即便是有不同的包装方式。PPP模式鼓励社会资本参与城市基础设施建设，在政府部门的主导下，引入社会投资者，采取特许经营权的方式弥补前期投入。PPP模式中，项目的所有权归于政府，虽然社会投资者能够获得一定年限的特殊经营权，但政府仍具有所有权。到达规定期限后，要根据合约，社会投资者向政府移交项目。PPP模式也有较大的风险。PPP项目的运营时间通常比较长，对于特许经营公司来说，面临着许多不确定性因素，比如运营风险、政治风险等。PPP项目涉及的投资金额巨大，参与范围广泛，并且有公私之分，处于政府更加严格的监督下，都会增加潜在的风险。

EPC总承包模式就是建设单位将工程发包给总承包单位，总承包单位负责设计、采购、施工、质量、安全等的建设工程承包模式，是当前在国际工程承包中应用很广泛的承包模式。EPC总承包模式相比传统的承包方式，发挥和强调设计的主导作用，克服设计、采购、施工环节的相互脱节和制约，促进各环节工作的衔接。EPC模式中建设工程质量责任主体明确，方便追究相关责任。EPC模式下，发包人不能对总承包人的控制太过，要给予一定的自由余地。发包人会对承包人的建设过程进行管理监督，通常有过程控制模式、事后监督模式。过程控制模式就是发包人聘请专业的监理工程师对总承包商的各个环节进行监督，从而实现对项目工程的管理。事后监督就是在竣工验收环节，发包人对承包商比较严格，通常不介入实施过程的管理，主要是竣工验收的监督。

（2）PPP +EPC模式

PPP +EPC模式相结合，就是政府在项目工程中，采用PPP融资模式，同时将选择的社会投资人作为项目建设工程的承包商，不需要进行二次招标。通常由PPP项目的社会投资人成立项目公司负责工程建设。PPP+EPC模式有利于提高生产效率，提高政府的支持力度。政府单独财政投资往往缺乏效率，通过直接选择社会投资人解决融资问题的同时，也解决了项目建设施工的问题。企业在项目中更加重视控制成本，在保证施工质量和安全的基础上，降低成本，发挥资源的最大效益。PPP 融资模式和EPC承包模式相结合，有利于提高管理人员的综合素质，在符合规范的前提下进行精细设计，深入沟通交流。PPP +EPC模式通常是投资型项目，降低了资金回收的风险，政府以有完全处分权的房产进行抵押，保证施工企业能够得到工程款，某种程度上可以降低资金的回收风险。

2.PPP+EPC模式在水运工程的应用——以某工程为例

以某水运工程为例，采用PPP+EPC模式，地区税务局通过公开招标的方式选择了A公司，A公司负责水运工程的策划、投融资、建设、运营等相关工作，实施项目。某水运工程项目是重大的民生工程，内容包括防洪排涝、污水收集和处理、湖泊河流治理、水务信息化等等，是综合性解决地区水环境问题的系统，集投融资、规划、建设、运营为一体。项目分多期完成，总投资50亿元。

此次项目在公开招标中选择A公司，A公司负责组建项目公司，设置组织机构，项目公司成立后，承接项目的所有权利和义务，和地区政府签订PPP合同。公司各股东依据协议履行义务、承担责任。项目整体采用PPP+EPC模式，社会资本完成全过程工作。项目建设依据整体策划和分期实施，设计方案，确定施工方、供货方等，在项目的全生命周期内倒入各个环节的信息数据，协调技术和管理。项目监管有直接监管、利益相关方监管、授权监管。制定监管机制，多方负责对项目实施的监管。

3.PPP+EPC模式中工程建设企业风险防控

（1）全面认识PPP+EPC模式

PPP+EPC模式的合法性以《招标投标法实施条例》的相关规定为基础，从法律方面来说，相关条款的不招标范围有限。规定的项目十分明确，适用于特许经营项目，而不是指PPP项目，并没有任何法律规定特许经营项目和PPP项目是一致的。我国许多PPP项目是特许经营项目，但特许经营项目只是PPP项目的一部分内容。适用条例中也有明确规定，必须是通过招标方式选择的投资人。在PPP项目中，选择投资人的方式不仅仅有招标，还有单一来源采购、竞争性谈判等。PPP项目也有采用非招标的形式进行投资人的选择，但即使是特许经营项目，除了招标以外的方式选择承包商，也缺乏法律依据。在PPP+EPC模式

下，非特许经营项目的PPP项目，或者招标以外选择投资人的项目，有一定的合理性，但当前仍缺乏权威解释和法律规定，容易出现合理不合法的情况，存在潜在法律风险。对于PPP+EPC模式的法律风险，大部分关注建设工程施工发放许可证的环节，是否得到主管部门的认可。另外，还有注意有关法律法规的处罚和规定。对于法律风险，PPP+EPC项目需要根据实际制定风险机制，维护切身利益。

（2）工程建设企业明确作为投资人的身份

PPP+EPC模式下，工程建设企业会与金融企业形成联合体进行投标，招标人确定的项目总承包商是工程建设企业。但如果严格按照条例推定，至少应该是大股东作为建设的主体。实际上作为公司小股东获得承包权的比較多，也没有相关处罚条例，从侧面来说被实践接受。有些企业认为自身参与联合体投标，是为了获得总承包资格。虽然PPP项目投标中，将自身作为小股东之一，但在实际签订法律文件中，规定了权利义务不相应的内容，给企业带来风险。比如签订地下合同，真实的法律关系不公开，如果出现问题，地下合同不能得到法院支持。因此，工程建设企业应成为真正的项目投资人，承担相应的权利和义务。规定明股实债相关条款，作为名义投资人承担相应风险。

（3）工程报价问题

工程建设企业在投标中的测算从建设工程承包角度进行，要明确相关测算，避免合同争议导致的损失。政府要作为PPP项目的招标人，选定最合适的投资方和工程承包方，明确相关的规定，是PPP和EPC模式的相结合，要求建设企业分别报价服务和工程，保证合理性和明确性。在项目执行中，项目公司是实际工程项目的支付方，如果招标规定和边界条件不符合，要及时变更价格。

总之，我国基础设施建设进入高潮，公共领域项目建设往往需要大量资金，政府负责项目众多，面临严重的资金问题。PPP模式为政府投融资提供新思路，通过引入社会资本保证项目的资金。PPP+EPC模式同解决资金问题和承包建设问题，逐渐被公共部门选择应用。工程建设企业在参与中存在潜在风险，需要加强防控，制定完善的措施和防范机制，降低项目风险。

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