重庆市农村土地流转与农民养老保障研究

黄德

[提要] 近年来，重庆市出台一系列旨在促进土地流转的政策措施，在一定程度上加速農村土地流转的步伐，而农村土地流转后农民养老保障问题已成为农村社会保障的核心内容。通过对重庆市土地流转和农村社会养老保障相关政策进行梳理和实地调研，发现土地流转与农民养老保障之间存在密不可分的内在关联，也存在一定的政策冲突。基于此，本文在厘清土地流转与农民养老保障政策之间关联性基础上，提出整合两项政策的具体措施。

关键词：重庆；土地流转；农民养老保障

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

近年来，重庆市出台了一系列旨在促进土地流转的政策措施，虽然取得了一定成效，但并未取得实质性突破，政府对土地流转政策仍是十分谨慎的。探索土地流转与农民养老保障政策之间的内在关联和冲突，通过政策整合解决好农民养老难的问题，对于社会稳定和发展具有紧迫的现实意义。

一、重庆市土地流转与农村社会保障现状

重庆市辖38个县级行政区划单位，1，017个乡级行政区划单位。如表1所示，2016年全市常住人口3，048.43万人，其中乡村人口1，139.98万人，占全市人口的37.40%；全市国民生产总值17，559.25亿元，其中第一产业1，303.24亿元，仅占全市国民生产总值的15.33%。总体而言，重庆市具有农村人口多、社会发展水平不高和城乡二元结构突出的特点。（表1）

（一）土地流转现状。2006年以来，重庆市土地流转取得了较大成效，土地流转占承包经营耕地面积的比重逐年上升，但所占比重权重仍然偏低。如表2所示，2006年重庆市家庭承包经营耕地面积为1，995万亩，农村土地流面积217万亩，仅占承包经营耕地面积的10.84%；通过10余年的努力，2015年重庆市家庭承包经营耕地面积3，506.2万亩，全市流转土地面积1，453.5万亩，流转比例为41.5%。（表2）

通过对重庆市38个区县共652个农户（约每万户抽查一户）进行抽样调查，整理出了农村土地流转的相关数据资料，如表3所示。从表3的调查数据来看，重庆市农村土地流转方式多以出租和转包为主，分别占土地流转总量的42%和32%，合计占74%；而以入股、转让和互换等为辅的流转方式，合计只占土地流转总量的26%。在被调查农户经营的土地中，流转的土地占其全部经营耕地面积的比重只有24.39%，户均转让2.23亩。（表3）

（二）农村社会保障现状。当前重庆市农村社会保障主要包括农村新型合作医疗、农村基本养老保险、农村最低生活保障和五保户供养等。从表4可以看出，2012～2016年的近5年来，重庆市农村居民最低生活保障人数在逐年减少，从2012年的74.34万人减少到2016年的58.98万人，减少了15.36万人；农村五保供养人数在逐年增加，从2012年的15.53万人增长到2016年的16.88万人，净增1.35万人；由于城镇化进程的加快，城乡居民社会养老保险参保人数有下降趋势，从2012年的1，130.95万人下降到2016年的1，115.82万人，参保人数减少了15.13万人；社会化发放养老金额逐年增长，从2012年的376.17亿元增长到2016年的709.69亿元，增幅达1.7%。

据调查，农村居民社会养老保险主要以个人缴费和国家财政补贴为主，而财政补贴的比例较小，农民个人缴费比重较大。因此，参保城乡居民社会养老保险的农村居民的年龄段主要集中在45～60周岁，而18～45周岁和60周岁以上农村居民的参保率低，覆盖面小。（表4）

二、重庆市土地流转与农村社会养老保障政策内在关联

（一）土地流转与农村社会养老保障现行政策。近年来，重庆市针对土地流转颁布了一系列政策文件，涉及建立市场运行机制的如《重庆市农村集体资产量化确权改革试点实施方案》（渝府发[2014]41号）、《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》（渝府办发[2015]167号）、《重庆市农村产权流转交易管理办法》（渝府办发[2017]17号）；涉及建立风险防范机制的如《关于加强工商资本租赁农地监管和风险防范的指导意见》（渝农发[2015]283号）、《关于做好工商资本租赁农地分级备案工作的通知》（渝农发[2016]152号）；涉及建立准入和退出机制的如《关于加强工商资本租赁农地监管和风险防范的指导意见》（渝农发[2015]283号），涉及确保土地承包基础数据准确的如《重庆市进一步深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方》（渝府办发[2016]209号）。这些政策文件的出台，规范了土地流转程序，在一定程度上加速了农村土地流转的步伐，但并未取得实质性突破，政府对土地流转政策仍是持谨慎的态度。基于这一背景，重庆市当前的农村土地流转处于两难境地：（1）农地利用效率和经营收益低下。土地资源的稀缺以及农地均分化制度，使得小农经济将在一定时期内长期存在；城镇化进程使大量农村劳动力转移到城镇，导致农村大量耕地被闲置和撂荒；分散化的家庭承包耕地不利于机械化耕作；这些因素的存在，导致农村土地利用率和经营收益都很低下，加强土地流转和规模化经营将有助于提高土地利用效率和经营收益。（2）“农地非粮化”现象突出。在现行土地流转过程中，改变土地利用类型的现象比较普遍，“农地非粮化”的流转现象比较突出，这有悖于国家推动农地流转和适度规模经营的初衷。

在重庆市城乡二元结构突出的情况下，农村社会保障体系还不完善，农民（尤其是60岁以上的老龄人口，外出务工很困难）将长期依靠土地生存。土地流转之后，农民就失去了赖以生存的基础，也就丧失了基本的养老保障。因此，农村养老保障问题已成为重庆市农村社会保障体系建设的“短板”和城乡统筹发展的“难点”。

（二）土地流转与农村养老保障政策的内在联系。重庆市土地流转与农村社会保障政策之间存在相互作用的依存关系。目前，农村解决养老问题的主要方式仍是传统的家庭养老，家庭养老的基础是农民赖以生存的土地。土地是农民老有所养、老有所依的基础，在农村社会保障方面发挥着十分重要的作用。

随着经济的发展，农业产业化、集约化、规模化经营逐渐发展，农民通过土地出租、转包、转让、入股等形式将土地流转出去并获得部分收入。以家庭为单位的小农生产无法适应现代社会发展的要求，只依靠单一土地收入的传统家庭养老方式，已远远无法满足农民的生活需要。现行土地流转过程中尚存的系列问题得不到有效解决，尤其是农村社会养老保障体系不够完善，使得农民在土地流转之后无法获得持续稳定的收入。因此，农民依托传统的家庭养老模式已不再是现实选择，而更多地将依赖于社会养老保障体系的建立和完善。

三、重庆市土地流转与农村养老保障政策冲突

（一）土地流转造成完善农村养老保障政策的困境。在现行土地流转和农村社会保障政策下，农地流转之后，农民在一定时期可获取部分土地收入，但不持续、不稳定。究其原因：（1）土地性质不同使得土地收益获取有很大的不稳定性，从而导致土地收益不能顺利实现；（2）土地价值评估标准不统一，导致在土地流转过程中不能按照土地市场价格进行有效评估；（3）农村土地流转市场尚不健全，流转信息处于非对称状态，进而无法保证农民获取持续收益。总之，农村土地流转后，农民无法获取持续稳定收入，使农民的收入保障难以实现。土地流转后农民购买养老保险困难，是制约完善农村养老保障现实困境的重要因素。

（二）农村养老保障不完善对土地流转的消极影响。在现行政策背景下，农村居民养老保险与城镇居民养老保险的差距非常大，农村居民养老保险的保障水平较低。因此，土地收入仍是农民维持最低生活保障需要和抵御生存风险的主要方式，这使得土地承担了农村的社会保障功能，替代了以国家财政转移支付的现代社会保障制度。当前，农村基本养老保险的保障水平低下，农民不得不用土地保障的功能来代替社会保障的作用，这也是农民不愿意减土地流转出去的主要原因。对绝大多数农民而言，土地仍然承担着传统的生存保障功能，在土地流转过程中出现了“观望”、“等待”和“惜转”的现象，势必导致土地的低效利用，阻碍了农业产业化、规模化和集约化经营的发展。

四、整合土地流转与农民养老保障政策的措施

完善农村养老保障体系，解决土地流转后农民养老问题是维护社会稳定，保证城乡和谐发展的重要内容。因此，通过整合土地流转与农民养老保障政策，解决两者之间的冲突，亦即解决土地流转后农民的养老保障问题就显得十分必要。

（一）建立农民退休制度和土地经营退出机制。政府可参考城镇职工退休制度的模式，尽快建立老龄农民的“退休制度”和土地经营退出机制。结合当前农村的实际情况，可考虑将农民退休年龄定为65周岁。实行农民退休制度有两大好处：（1）使农村老龄人口从日常繁重的体力劳动中解放出来，确保其身心健康；（2）因实现了“老有所养”和“老有所依”的基础，老龄农民愿意退出农业并转让承包耕地，以促进农业产业化和规模化经营；（3）土地流转后，易于通过农业产业结构调整，提高农业劳动生产率，增加农民收入，进而为农村养老保障提供物质基础。

（二）全面实行宅基地换住房和承包地换社保的政策。目前，阻碍农村土地流转的根本原因是农村养老保障体系单薄，农民受保障程度低下。农村传统的养老观念以“养儿防老”和“土地保障”为主，但是土地流转后，农民就丧失了土地保障的基本功能，使得农村养老保障问题凸显出来。因此，应在全市范围内全面推行“宅基地换住房和承包地换社保”的土地流转模式。具体做法是：农民放弃宅基地，宅基地被置换为工业发展用地或城市发展用地，农民在城镇获得一套住房；农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城鄉统一的公共服务体制。

（三）多渠道筹措农村养老保障资金。重庆市城乡二元结构突出，政府对农民缴纳的养老保险补贴偏低，农民个人需缴纳的比重较高，导致接受高档次缴费的意愿偏低。因此，政府在制定政策时，可从如下方面考虑多渠道筹措农村养老保障资金，以减轻农民负担，提升参保意愿。（1）在土地流转过程中，引导农民将土地入股农业经营，以获取长期稳定的土地补偿金或土地分红；（2）提高集体补贴。引导农民将土地流转给农业合作社或农业公司，鼓励农业集体化、产业化和专业化经营。通过利用现代农业技术，引入先进农业管理经验，增加集体化收入，用于补贴养老保障资金；（3）对土地流转后的家庭提高财政补贴标准。通过对土地流转后的家庭提高政府财政补贴，既可缓解家庭经济压力，又能起到招商引资，发展农村经济的作用；（4）提高农民养老保险资金的投资使用效率。通过扩展农民养老资金投资渠道，保证投资收益，用以补贴农村居民养老保险账户。

主要参考文献：

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