全面认识新一轮美国“301调查”

姚博

？眼摘 要？演随着我国对外贸易持续强劲增长，中国与美国的贸易摩擦纠纷也越来越多。通过探讨美国“301调查”条款的内涵、中美贸易摩擦状况，进一步分析了旨在保护知识产权的“特别301调查”及其制裁历史，重点指出了针对中国和日本的“特别301调查”异同之处，进而提出对美国新一轮“301调查”的认识和应对。

？眼关键词？演“301调查”；贸易摩擦；TRIPS协议；知识产权保护

[中图分类号]F742 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）07-0062-06

据海关统计显示，2016年，我国的货物进出口为3.68万亿美元，虽然较2015年下降0.9%，但仍然不断创造着世界贸易发展历史的奇迹。其中，出口为2.08万亿美元，连续稳居全球首位，进口1.6万亿美元，我国的外贸增长态势不仅促进了国内经济发展，也为全球经济贸易增长和经济复苏做出了重要贡献。但是，在对外贸易快速攀升的同时，我国与主要贸易伙伴尤其是與美欧之间的贸易摩擦不断加剧，并且愈演愈烈，给涉案的中国企业造成了巨大损失，在众多贸易摩擦纠纷中，中美之间的贸易摩擦格外值得关注。中美贸易额从1979年的24.5亿美元，攀升到2016年的6 000多亿美元，对华贸易占到美国对外贸易总额的16%，中国已经成为美国的第一大贸易伙伴，两国的贸易摩擦日趋频繁，尤其是我国频频遭受美国知识产权保护的“301调查”，“301调查”已经超过反倾销、反补贴成为中国出口美国市场的最大贸易壁垒。

一、“301调查”是什么

“301调查”是美国于1974年制定的旨在保护其贸易利益的《贸易改革法》的部分内容，“301调查”专业性强，它的一些特殊条款比常规的反倾销壁垒措施具有更大的杀伤力。目前，中国已经成为“301调查”知识产权保护壁垒最大的对象国之一，也是“301调查”最主要的调查对象和最大的受害国，如果违反“301条款”，被调查企业甚至所属行业的所有涉案产品都会被禁止进入美国市场，从而造成整个行业同类产品的惨重损失。在涉及美国的贸易法时，一般所说的“301条款”有两个含义，一是狭义的，仅指美国贸易法的“一般301条款”；二是广义的，不仅包括“一般301条款”、还包括“特别301条款”（关于知识产权）、“超级301条款”（关于贸易自由化）、“电信301条款”。

“一般301条款”的制裁标准有两个：一是外国否认了美国依据贸易协议所享受的权利，二是外国的法律政策违反了贸易协定并对美国的商业造成了负担和限制。“特别301条款”属于“一般301条款”的第二个裁定标准范围之内，也就是说，即使没有“特别301条款”，美国贸易代表（即美国政府下设的一个主管贸易谈判、进行贸易调查的机构）照样可以依据“一般301条款”进行知识产权案件调查。“301条款”家族成员在内容上也有重合，例如，一国政府在歧视性的购买电信产品时，既可能涉及“超级301条款”，也可能涉及“电信301条款”，所以很多涉及“301条款”的调查案件难以分清是属于哪一个“301条款”制裁范围。从适用程序来看，各个“301条款”都是要经过调查的发起、与外国的磋商、制裁对象的确定、制裁措施的实施、对外国的监督等过程。

“超级301条款”是1988年美国国会通过《综合贸易竞争法》制定的，目的是要确定阻碍贸易自由化的国家，并采取相应措施。“电信301条款”是1988年美国《电信贸易法》的一个条款，主要涉及违规电信贸易障碍，与外国签订电信贸易协议，监督外国对电信贸易协议的实施情况。总之，“301条款”是针对关贸总协定（后来称为世界贸易组织）的弱点和不足之处产生的，有其必然性。首先，WTO在贸易内容上存在不足，WTO的第1～5轮谈判都是关税减让，第6轮谈判涉及反倾销，第7轮谈判才谈到非关税壁垒，但是这些都属于货物贸易，因此，通过制定各种“301条款”，规范国际服务贸易和知识产权保护问题，就成了美国在WTO规则之外采取的一套做法。其次，WTO在贸易争端解决机制上有很大缺陷，例如要经过双方协商、专家小组裁决、理事会采纳、说服败诉方遵守，在这个过程中任何一方都可以阻扰或不配合甚至无限期延长。所以，正是针对贸易内容和争端解决程序上的不足，乌拉圭回合谈判缔结了一些服务贸易和知识产权保护的协议，但这些协议在具体执行过程中还是一再拖延。因此，美国就制定了一套有针对性的“301条款”。

二、由来已久的中美贸易摩擦

贸易不平衡一直是美国政府制定贸易政策的重要依据。2008年次贷危机爆发以来，美国的进口不断萎缩，不过在2016年，美国的贸易逆差额仍然高达8 045亿美元，在贸易逆差持续居高不下的情况下，自由贸易政策不断被国内反对，转而实施市场准入和出口限制的贸易保护政策，并频频发动对外国的贸易制裁措施。从2000年开始，中国成为美国最大的贸易逆差国，2004年，中国对美国的贸易顺差805亿美元，到2016年达到2 702.9亿美元，按照美国的统计数据显示，2004年美国对华贸易逆差1 622.5亿美元，到2016年达到3 638.2亿美元。不管是中国的统计口径还是美国的统计口径，中美贸易不平衡一直都存在，并且呈现不断激增趋势，美国统计的贸易逆差额远远高于我国海关统计的数额。

造成数字出入较大的原因主要是中美双方在统计方法上存在差异，当然，除了统计方法和口径的差异，还有更深层次的原因，例如，美国对华歧视性的出口管制政策，其中美国对华实施高科技产品出口管制，是制约美国对华出口和影响双边贸易平衡的主要障碍。美国的产业结构调整也会引起中美贸易不平衡，美国对华投资不断向纵深发展，这些在华企业生产的产品不断从中国出口到美国，又进一步增大了中美贸易之间的不平衡，此外，中国对美国出口很大比例主要是加工贸易，而大部分加工贸易是把从中国香港、中国台湾、新加坡等国家或地区同美国的贸易顺差转移到了中国大陆。但是，总体上中国对美国的巨大贸易顺差使得美国企业和政府都感到了巨大压力，他们会想方设法采取各种贸易限制措施来补救对中国的贸易逆差，例如：“两反一保”措施、“特别301调查”等贸易制裁就是一种体现。

以2016年为例，中国对美国出口占中国出口总额的18.2%，相当于中国GDP的3.4%。如果美国从中国进口降低5%，将减少中国出口额的0.9%，相当于中国GDP的0.17%。那么考虑在中国的出口总额中，国内增加值占比约为70%，中国对美国出口下降5%会对中国GDP造成0.12%左右的拖累。中国对美国出口的主要商品类别包括：机电器产品、家具玩具、贱金属制品、纺织产品、轻工品、橡胶等。美国对中国发起的贸易调查主要集中在钢铁、化工、轻工等领域。其中，钢铁和化工产品分别占中国对美国出口的2.5%和3.1%，并且只有部分品种发生贸易摩擦。但是过去几年，一些高科技和高附加值产品，如：光伏、轮胎等产品，遭遇的贸易摩擦也在增加。如果美国率先采取针对中国的贸易保护主义措施，中国也有可能采取反制措施，中美双边贸易将会受到冲击。由于不同国家或地区的进出口产品具有一定的替代性，中国会增加对其他地区的贸易往来，考虑进出口企业更换贸易伙伴需要时间，贸易摩擦在短期内给贸易带来的负面影响会更大。

三、“特别301调查”聚焦知识产权争端

“特别301调查”目的是以双边谈判和贸易制裁的方式，迫使其他国家准许美国的知识产权进入其市场并给予保护。2017年4月美国贸易代表办公室（USTR）发布的“特别301调查报告”把中国、印度等11個国家列入重点观察名单。2018年4月27日，美国贸易代表办公室发布的“特别301调查报告”仍然把中国列入重点观察名单。

美国是当今世界上科技水平最高的国家，据美国的国际知识产权联盟估计，版权的大肆盗版使得美国的对外出口损失了几百亿美元，知识产权的严重盗取造成美国巨额的贸易损失。1988年美国国会通过了《综合贸易竞争法》的“特别301条款”，而在世界贸易组织的乌拉圭回合谈判中由于美国的坚持，也缔结了与贸易有关的知识产权保护协议即TRIPS协议。针对不同的对象，美国交替使用这两种手段，对于WTO成员国，首先采用TRIPS协议，必要时再采用“特别301调查”，而对于非成员国，直接援用“特别301条款”。“特别301调查”年度审查报告确定有三个类别，即重点外国、重点观察名单、观察名单。美国的“特别301调查”还是有很大的震慑作用，例如，在每年的审查报告中，一旦某国被列入了重点观察名单，那么就应该引起重视，尽快解决知识产权保护和市场准入的问题。从观察名单到重点观察名单再到重点外国，形成了不同程度的贸易制裁威胁性。

在每年4月的“特别301调查”年度审查报告中，中国的位置始终非常醒目，认真研究中美知识产权争端，从中吸取经验教训对于以后解决类似事件具有重要意义。中美知识产权之争在中美贸易协议中都有体现，1979年是第一次，促使我国制定了《著作权法》《专利法》《计算机软件保护条例》等，1992年中美知识产权谅解备忘录里面也规定了中国的义务，后来又有了详细的规定，如专利方面的药品、农业化学品行政保护条例，版权方面的文学、艺术品、录音制品、著作、商标保护的条约，不过，当时在被美国列为重点外国名单后，我国也采取了贸易报复措施加以应对。1995年中美两国又进行了针对音像制品、CD生产线、书籍的知识产权协议谈判，之后美国又通过贸易法“306条款”对我国的贸易知识产权保护改进措施进行监督。不过，随后中美知识产权保护争端又出现了一些新的动向：例如，商业软件的终端使用侵权、商标侵权、药品专利行政保护等，还有2010年下半年，美国针对中国清洁能源行业发起的“301调查”。

四、美国对哪些国家或地区采取过“特别301调查”

美国的“特别301调查”，就是要让其他国家接受美国关于知识产权保护和知识产权市场准入的标准，从而在全世界范围内保护美国的知识产权和美国的贸易利益，所以“特别301调查”不是针对一个国家或地区，而是针对美国的所有贸易伙伴，因此，掌握美国与其他贸易伙伴之间的知识产权争端，了解美国如何运用“特别301条款”及程序与其他贸易伙伴之间进行谈判，有助于我们把中美知识产权争端放在一个更为广阔的贸易背景中进行理解，为以后处理中美贸易知识产权争端提供必要的指导。

从1974年至今，美国政府已经进行了122次“301调查”。历史上，挑选了几个国家或地区如中国台湾地区、泰国、印度、巴西、欧盟，这些国家或地区曾经被美国贸易代表列入过重点名单，或者美国曾经对其发起过“特别301调查”或者进入过世界贸易组织的争端解决程序。

20世纪七八十年代，东亚地区曾经是世界上经济增长最快的地区，日本、中国台湾地区、韩国、菲律宾、印度尼西亚在经济发展过程中，美国贸易代表认为东亚的国家或地区严重侵犯了美国的知识产权，阻碍了美国知识产权产品的准入，损害了美国的商业利益，同时也是“特别301调查”实施的重点国家或地区。

20世纪90年代初，美国贸易代表希尔斯曾称中国台湾地区是盗版和仿冒的天堂，1989年，美国第一次发布“特别301调查”年度审查报告时，就将台湾地区列入重点观察名单，随后台湾当局就承诺要对美国的版权进行保护，加强对计算机软件出口的审查力度，但是，1992年4月美国发布的“特别301调查”报告把中国台湾地区直接升级为重点名单，理由是中国台湾地区的有线电视台、录像带、CD、计算机软件盗版盛行，5月就对台湾地区开始发起贸易制裁调查，6月台湾当局主动与美国达成了谅解备忘录，接下来的1993年、1994年，台湾地区为了避免被列入重点名单，主动修订了版权法、专利法、商标法。但是，在1995年中国台湾地区还是被美国列入了观察名单，随后在1996年4月美国发布“特别301调查”报告之前，台湾当局通过了集成电路布图设计保护和商业机密保护的立法工作，之后在当年4月以及1997年以后中国台湾地区都没有被列入观察名单行列。总之，中国台湾地区为了不被美国列入“特别301调查”的各种名单，主动采取一切措施以便迎合美国。

由于“特别301条款”是1988年美国《综合贸易法》制定的一个条款，在此之前，美国对泰国已经实施了“一般301调查”的贸易威胁，1989年取消了对泰国的普惠制免税待遇，在1990～1992年泰国就一直被列入重点外国名单，主要在于泰国的版权保护和药品实施保护问题方面，1992年泰国政府就开始修订版权和药品方面的立法工作，但是在1995～1998年，泰国还是被“特别301调查”列入了观察名单中，理由是泰国的专利法与TRIPS协议不一致，可见，在知识产权的保护和市场准入上，美国对其的要求是没有止境的。在1991～1993年，印度连续被美国“特别301调查”报告列入重点外国名单，在1994～1999年，印度连续6年被列入重点观察名单，也即两国之间的知识产权争端非常激烈。美国认为印度的知识产权保护法律有很大的缺陷，存在药品专利和化学品专利问题，版权强制许可非常宽泛，限制使用外国商标等问题，在这期间，印度只是在版权和商标保护方面向美国做出了让步，在专利方面并没有任何让步，美国依据贸易法“306条款”对印度的知识产权纠正问题进行了监督。1992年，美国终止了印度的最惠国免税待遇，对来自印度的药品和化学品加大征收6 000万美元的关税。1995年随着WTO成立以后，美国的贸易代表在当年4月的“特别301调查”报告中认为，与印度在药品、农业化学品专利上的争端可以依据TRIPS协议专利“信箱”制度的规定解决，但是印度与美国在1996～1998年又经历了漫长的专利修订认定分歧、磋商、上诉和裁定过程，后来，美国宣布根据“306条款”监督印度执行TRIPS协议的裁定结果，如果印度不遵守，美国将直接采取“301条款”制裁措施，1999年印度国会迫使通过了专利法，确立了信箱专利申请机制，以及对药品、农业化学品提供市场独占权的制度。总之，美国对印度的知识产权争端调查，既包括“特别301调查”程序，也包括世界贸易组织TRIPS协议和争端解决程序。在这个过程中，印度首先失去了普惠制下的部分产品免税待遇，然后又遭遇世界贸易组织的制裁威胁和“特别301调查”的制裁威胁，印度单纯的同美国针锋相对的对抗，都对国家的全局利益非常不利。

巴西与美国的地理位置較近，美国对其的知识产权保护和市场准入要求更为敏感，有些争端也显得具有特殊性。1987年，美国制药协会诉称巴西的药品专利保护不合理，对美国商业造成了负担和限制，经过美国贸易代表的调查，随后1988年，美国政府依据贸易法“301条款”采取措施，在1989～1990年，巴西的纸制品、非苯类药品、日用电子品被禁止进入美国市场。在1991～1992年，巴西被列入“特别301调查”的重点观察名单，1993年，巴西被列入重点外国名单，1993年下半年到1994年，巴西与美国进行了多轮的知识产权保护法律修订谈判，1995年美国贸易代表依据贸易法“306条款”监督发现，巴西承诺的修订进程非常缓慢，随后又被美国列入了重点观察名单，1996年，巴西国会通过了专利法，主要针对计算机软件、版权、集成电路布图设计、植物新品种等保护法案，1998年，美国的“特别301调查”报告彻底没有把巴西列入观察名单。美国与巴西的知识产权保护争端告一段落。

在美国贸易代表发布的年度“特别301调查”报告中，进入重点观察名单也有不少发达国家或地区，如：澳大利亚、日本、欧盟、葡萄牙、希腊等。自1996年世界贸易组织的TRIPS协议生效以来，美国贸易代表还要求这些发达国家和地区完全遵守TRIPS协议。在1991～1999年，欧盟连续9年被美国列入“特别301调查”的重点观察名单，在知识产权保护和市场准入方面，欧盟及其成员国与美国的争端和冲突也是接连不断的，主要在于专利申请和维持的费用、知识产权市场准入和商标问题。在1995年的“特别301调查”报告中，美国贸易代表认为欧盟采用的电视广播配额制问题，影响到了美国的电视广播节目公平进入其市场，1997年美国贸易代表认为欧盟在空白磁带费和公开表演费费用征收方面拒绝美国权利人的国民待遇，否定了美国产品的市场准入机会。1999年，美国发布的“特别301调查”报告中认为欧盟制定的保护农产品和食品地理标志登记条例否定了美国商标的国民待遇。

五、针对中国和日本的“特别301调查”异同之处

20世纪八九十年代，美国对日本钢铁、电信、木材、医药、半导体等制造业发起了14起“301调查”，1989年，美国对日本首次启动“特别301调查”，重点是计算机、卫星、木材等产品方面，1994年，美国开始启动“超级301条款”，并对日本的产品收取惩罚性关税。

1974年，美国修订了《贸易改革法》，保护美国贸易利益的“301条款”在实施方面首先就针对了日本，当然，在美国的压力下，日本也在1974年自愿限制了钢铁出口，1976年签署了美日特殊钢铁进口配合限制协定，1978年美国钢铁启动价格保护制度，不过此时日本受“一般301调查”的打击并不明显，日本也做出了很多让步，签订了《广场协议》。但是，在1987年，爆发了东芝-哥尼斯堡事件，东芝向前苏联出售高科技国防产品，在当时的特定环境下，加上日美贸易战不断升级，为了保护美国的知识产权，美国国会于1988年通过并修订《综合贸易竞争法》，其内容包含“特别301条款”和“超级301条款”，随后1989年就直接将日本列进黑名单，当时制裁日本的贸易谈判代表罗伯特莱特希泽提出采用配额和惩罚性关税来打击日本对美国的钢铁和汽车出口，“特别301调查”对象的重点范围是来自日本的卫星、超级计算机、木材制品。在1994～1997年，美国对日本启动“超级301调查”，并征收惩罚性关税，还是为了减少美国对日本的贸易逆差。2017年8月14日，特朗普政府又让罗伯特莱特希泽出任美国贸易谈判代表，发起了针对中国的以知识产权保护为核心的贸易制裁调查。

目前，中国出口美国的商品主要是中低端消费品、零部件和半成品，但是美国针对中国这些商品的贸易制裁，并不会让在中国大陆的相关生产转移到美国，而可能会转移到其他发展中国家，并会增加美国企业的最终产品成本，这和20世纪80年代美日之间在汽车、钢铁、计算机、卫星等制成品方面的贸易纠纷有很大的差别。美国对中国这一次的贸易调查，主要是打击中国在威胁美国优势行业的领域产业升级，所以针对中国的“特别301调查”重点在于技术转让、知识产权和创新领域，这种做法表面上似乎在1990年美国对日本的“特别301调查”中也出现过，当时日美贸易谈判，美国通过贸易制裁威胁，迫使日本放弃发展芯片、通讯卫星和航空航天领域等决定未来走向的高科技项目，使得日本几乎错过了20世纪90年代的全球高科技发展浪潮。此次，美国为了保护自己的传统制造业和中低层就业，对中国发起的“特别301调查”正好与中国的产业升级机遇相重合，这种知识产权调查目的就是为了延缓中国进入芯片、通讯、机器人等高科技领域的速度，拉开中美在关键部件核心领域的生产力差距。在这次中美贸易战交锋中，关税、配额被多次提起，但是，贸易禁运和技术制裁之类的极端措施也会被重新使用，例如美国针对我国中兴通讯公司出口伊朗所实施的贸易制裁，属于“卡脖子”式的贸易制裁方式，恰恰说明了中国迫切需要进行产业升级和发展高科技，目前，处在转型关键时期的中国能否拉近与美国的差距，在这场中美贸易博弈战过程中就显得至关重要。

六、“特别301调查”的本质

1.“特别301条款”是美国单边主义霸权经济的武器

一般来说，“301条款”是美国的国内法律，只对本国有管辖权，不过“301条款”却强迫国外政府与美国进行谈判，并改变这些国家的立法，这是违背国际法准则的。的确，“301条款”是在不断影响别国或地区的立法，尤其是在中国台湾地区、泰国、印度、巴西、葡萄牙、希腊等国家或地区，这是因为美国有着广阔的市场和强大的经济力量作为后盾。在当今世界，美国依然是全球范围内开放程度最高、自由贸易程度最高的国家，随着“301条款”的出台，美国一方面以广阔的市场和优惠的条件鼓励其他国家与之贸易，但又以贸易制裁相威胁，迫使贸易伙伴接受自己的贸易标准和条件，即“胡萝卜+大棒”策略。如果贸易伙伴不接受美国推行的知识产权标准，美国就会收回贸易优惠条件，采取限制进口和征收高额关税的制裁措施。通过“301条款”这种国内贸易立法，创造了美国自己所需要的国际贸易模式和秩序，所以，“301条款”产生了域外的法律效力。

一旦被美國列入“特别301调查”的重点名单，贸易伙伴就只有两个选择，要么迎合美国的知识产权标准要求和意愿，改变国内立法，要么不接受美国的标准，继而丧失美国广阔的开放市场和优惠的贸易条件。“特别301条款”的经济霸权性，还体现在它紧迫的不容商议的时间表上，一般的国际谈判都有时间表，但是“特别301调查” 报告是每年的4月30日发布确定当年的审查名单国家或地区，在名单确定后的30天内要对重点国家或地区进行调查，调查时间一般是6个月，调查结果如果是贸易制裁，那么制裁措施在30天内就要生效，在这个紧迫的时间表内，被调查国家或地区没有讨价还价的余地，只能被动接受。同时还有不定期审查、“306条款”监督等花样，不断地向贸易伙伴施压。

2.“特别301条款”的国际化

在世界贸易组织的一揽子协议中，有两个与知识产权有关，一个是与贸易有关的知识产权协议即TRIPS协议，另一个是关于争端解决规则和程序的谅解备忘录。美国贸易法的“特别301条款”与世界贸易组织争端解决程序有很多相似之处，从争端的提出、相互磋商、争端解决的裁定到裁定结果执行，世界贸易组织的争端解决程序都模仿了“301条款”的程序，在美国与世界贸易组织成员国的知识产权争端中，如果另一方不执行争端解决机构的裁定，美国还可以运用“301条款”调查程序，实施贸易制裁，如果对方不是世界贸易组织成员国，当发生贸易知识产权争端时，美国就会直接实行“特别301条款”调查程序，所以“特别301条款”是美国知识产权保护的最后保障手段。

虽然中国成为世界贸易组织成员国，但是中美之间的知识产权争端依然存在，并呈现出一些新的特点，例如美国不断提出的计算机软件终端侵权、商标保护、对药品和化学品的行政保护等问题，都可能会被美国诉诸知识产权争端程序当中，所以我们需要认真总结美国与其他国家的争端解决程序案例，吸取经验教训，当中美之间发生知识产权争端时，尽量依据TRIPS协议标准和争端解决程序来处理，从而将对方的不合理要求驳回，在很大程度上可以摆脱“特别301条款”调查程序造成的困扰。

七、如何应对新一轮美国“301调查”

2017年8月15日以来，中国商务部多次表示，若美国不顾事实采取举动，中方将采取适当措施，坚决捍卫中方合法权益。中国外交部也多次声明，在中美利益相互交融日深，已经形成你中有我、我中有你的紧密格局下，打贸易战没有前途，没有赢家，只会双输。不过，如果美国对中国的“特别301调查”继续下去，一方面，中国会诉诸WTO规则解决问题；另一方面，也可采取相应的反制措施，可以考虑反调查或使用进口替代等。可以预见的是，未来中美两个大国之间将持续产生知识产权争端，这是由两国不同的科技水平和经济利益所决定的，处理中美知识产权争端，最重要的是寻求经济利益上的平衡点，美国对中国挥舞“特别301调查”大棒，以贸易制裁相威胁，必然会损害中国的经济利益。这种情况下，就需要分清楚什么是中国的长远利益，什么是短期利益，什么是全局利益，什么是局部利益，然后争取最大的利益才是最重要的。

依据2018年3月22日公布的美国对中国“301调查”报告结果，美国的贸易制裁领域不仅仅是知识产权方面，中美贸易战之间的升级已经涉及到诸多领域。从目前来看，我国在处理中美知识产权争端问题上，我国经济利益均衡点的寻求还是很成功的，往往在谈判的最后一刻做出让步，最大限度的获取了短期利益和局部利益，也避免了美国的贸易制裁，没有损害中国的长远利益和全局利益。