论人民调解制度的完善与建构

李婧辉

摘要人民调解制度在我国有着悠久的历史，是化解民间纠纷、维护社会稳定的重要制度。本文简要分析人民调解的历史来源和现实性意义及不足，进而提出对人民调解制度建构的建议。

关键词人民调解 必要性 制度

一、人民调解制度的概述

（一）人民调解的基本含义和特征

调解是指调解参加人在一个或多个中立的人的协助下，确定发生争议的问题以找到纠纷的解决方式，并在一致同意的前提下自愿达成一个能满足他们需要的解决方案。调解作为一种纠纷解决机制，具有第三方参与，自愿，合法的特征。调解分为行政调解、诉讼调解和人民调解。三种调解的主体各不相同，各自发挥作用的方式也有所区别，所以效果也自然不一致。

人民调解是调解的一种类型，根据《人民调解法》第二条的规定，人民调解委员会属于基层群众自治组织，其主要职能是通过沟通协调各种利益关系，更好地化解民间纠纷，维护社会的和谐与稳定。

人民调解具有自治、灵活、便民的特点。人民调解是第三方介入的一种方式，这个第三方就是人民调解委员会。说其自治是因为人民调解委员会是基层自治组织，和行政调解及诉讼调解的第三方性质不同，在合法的限度内遵从自愿原则，是否参与调解，如何解决问题均由当事人自愿选择。说其灵活首先是因为其是自愿解决纠纷的机制，其次在自愿的基础上程序较为灵活，无须严格的法律程序，在时间上成本上都省去了很多麻烦。说其便民，是因为人民调解更多的考虑到当事人的需求，人民调解不收取费用，可以采取简便的方式解决问题。

由此可见，人民调解制度己成为当今社会重要的纠纷化解机制。尤其是在当今社会转型，矛盾激增的社会形势下，劳资纠纷、医患纠纷、知识产权纠纷、婚姻家庭纠纷等各种社会矛盾层出不穷，许多案件在司法系统内堆积，不仅造成司法系统的不堪重负更为许多个体矛盾演化成群体性事件制造了条件，增加社会的不稳定因素。人民调解制度通过便捷有效的方式，将纠纷扼杀在摇篮里，为更多的苦于诉讼的时间漫长及成本高昂的人们送去了福音。

（二）人民调解制度的历史渊源和发展

调解在我国古代称为“调处”、“息事”、“和息”，受儒家思想的影响，调解是古代解决纠纷的主要方式。尧舜时代就有了调解解决纠纷的记载，两宋时期，调解已经成为一种诉讼制度。新中国成立后，人民调解制度更加发展蓬勃。1954年3月政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》；1982年3月，《民事诉讼法（试行）》颁布实施，明确将人民调解制度写入法律；1982年12月4日，人民调解委员会作为基层民主自治组织被写入宪法；1989年5月5日，国务院第四十次常务会议通过了《人民调解委员会组织条例》；2011年1月1日，《人民调解法》颁布实施。

人民调解作为化解纠纷的东方经验具有悠久的历史渊源，且大有蓬勃发展之势，面对新型社会矛盾，将传统的做法加以完善发展将会收到意想不到的效果。

（三）人民调解制度对于构建和谐社会的积极意义

人民调解制度是应对我国纷繁复杂的社会矛盾，保障公民基本权利的必然要求，是弥补传统的诉讼机制的不足的有效途径，是综合我国历史传统和乡土社会的特点的合理构想，更是顺应时代潮流、建设法治社会的一剂良方。

1.有利于保障公民的基本权利。我国《宪法》在公民的权利与义务一章中开宗明义地明确规定了公民一律平等。这就意味着法律对这些权利予以保障，当公民的这一些权利受到侵犯时，法律应予以救济。正所谓，无救济就无权利，而救济的手段应是多元化的。国家有义务为公民提供有效可行的救济手段，公民有权选择救济的方式，当然这些救济应以一定的国家强制力为保障。另外，如《宪法》第一百一十一条第二款规定，为基层人民调解提供了宪法基础。

在当今社会，诉讼制度远远不能满足源源不断的社会纠纷解决需求，构建多元化的纠纷解决机制己成为必然选择。

社会纠纷的特点体现为矛盾激增而且形式多样，比如说农民工拖欠纠纷，城市拆迁安置补偿纠纷，企业改制造成的工资拖欠，农村土地承包纠纷，农村征地补偿纠纷，环境污染纠纷等，这些纠纷都是转型中产生的，这就意味着很多相关的法律法规和制度都不善和协调，光凭借传统的单一机制难以很好地解决。如果说国家为保障公民的基本权利而建立的救济制度，而公民花费巨额诉讼成本，经历繁琐的诉讼程序仍不能使切身利益得到保障的话，那么为公民提供便捷的解决矛盾的渠道便显得意义非凡。人民调解制度的建立和完善有利于根据各种不同的纠纷的特点采取不同的解决办法，同时采取缓和折中的方式处理，克服诉讼刻板僵化的处理模式。同时，可以通过诉讼分流缓解法院由于诉讼爆炸带来的工作压力。

2.人民调解制度具有便民性。司法救济往往成本高昂，效率较低，欠缺时效性。司法救济的成本包括法院的司法成本和当事人的诉讼成本，在民事案件中，诉讼成本涉及经济成本、时间成本、人力成本、道德成本、机会成本、错误成本，其中经济成本又包括诉讼费用、代理费用、辅助费用，甚至还可能涉及到灰色费用、贿赂费用及间接费用。这些费用导致转型期的司法救济成本较高。

而人民调解制度程序快捷、便利，不必遵循严格的诉讼程序中诉讼程序和诉讼时效，程序期间根据具体情况而定，程序的灵活性进一步降低了当事人在时间和金钱上的损耗。一件民事案件如果加上公告送达、一审、二审和执行的时间在内往往弄得当事人心力交瘁，事实上最后没有谁是真正的赢家。在具体操作过程中，双方当事人通过借助中立的第三者，无需交纳诉讼费也没有律师费的开销，更不需要花钱“拉关系”。同时通过双方合意达成的结果可以大大减少执行难的问题，尤其是有些婚姻家庭案件、邻里纠纷案件通过调解的方式往往可以消除双方心中的怨气，排除抵触心理，对于和谐社会的构建是有建设性意义的。

3.有利于实现实体正义。一方面，为公民提供更多的选择，实现公民的意思自治。中国作为一个农民占绝大多数的国家，法制观念尚未完全深入人心，对于大多数人而言精细的法律规定，严格的诉讼程序為其维权设置了人为的屏障，为此完善和建构人民调解制度所形成的多元化的纠纷解决机制不但符合民法的意思自治原则，而且能促使公民运用多种方式维护自己的权益。另一方面，可以克服司法局限性，处理方式更加灵活，受案范围更加广泛，更好地保障公民权利。人民调解制度依据行业规定，自治规则和道德常识在处理问题时不会因举证责任，诉讼时效，受案范围甚至是诉状格式等程序要求而造成很多纠纷得不到很好的解决，相反地采取调解协商的方式往往以实体正义为最高要求，以实质公平为最高原则。而司法胜负分明的判决往往只是表面上解决了纠纷，却难以解决当事人心里上的矛盾。

4.符合我国的历史传统和人情社会的特点。中国历来讲究以和为贵，张中秋先生认为，中国先秦诸子百家的政治法律思想都以无诉为归宿，只是各自实现的途径不同。。采用调解的方式化解纠纷，可以使人们尽量避免对簿公堂，而是以相对缓和折中的方式从源头上化解纠纷。

正如费孝通老先生所描述的那样，乡土中国是个人情的社会。很多时候，纠纷产生于低头不见抬头见的人之间，尤其是农村纠纷，如邻里纠纷，婚姻纠纷，赡养纠纷等，通过诉讼往往造成日后的尴尬与人情的淡漠，而若采取基层组织如村委会调解说和的方式则更合适。

二、人民调解制度的不足

（一）王法缺陷

2010年8月28日颁布的《人民调解法》以法律形式确认并规范了人民调解制度，解决了长期以来一直存在的立法层级较低的问题。但是新的人民调解法仍有许多问题没有涉及到，难以做到面面俱到。比如说关于人民调解的案件范围，《人民调解法》并未作出明确规定，其中“适宜调解的案件”，何為适宜并不明确。一般认为刑事纠纷不可以调节，刑事附带民事案件可不可以调解并不明晓。另外，对于当事人可不可以授权他人作为代理人参加调解，该法也未予以明确；司法确认的程序并未细化等。可见，现行的《人民调解法》还存在很多漏洞，有待完善。

（二）人民调解员的素质问题

人民调解员的产生有选举和聘任两种方式。人民调解员除由村民委员会居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任的以外，一般由本村群众选举产生，也可以聘任。

我国的人民调解员多为兼职，且多由基层选举产生，现行法律法规规定人民调解员应当具有高中以上的文化水平。在法治社会，有时候光凭道德观念不足以完成人民调解的重任，还需要相关法律专业知识及其他方面的知识。在人民调解的过程中，往往最重要的是当事人双方对于调解组织及调解员的信任。而这种信任，主要取决于两个方面，一方面是公正公平的立场，另一方面就是渊博的知识及丰富的社会经验，后者往往是构成权威性的一部分，实际上就是对于调解员的个人素质的要求。比如说医患纠纷的调解往往既需要具备法律知识还要具备医疗常识，调解员如果不能比当事人懂得多，那么在参与调解的过程中，便会显得被动，无法主导调解过程，甚至在一问三不知的情况下，当事人会拒绝调解。所以对于人民调解员的素质要做高标准的要求，至少在处理问题时能做到信息对称。

人民调解员的专业性不足，主要是由于国家财政的支持不够，从而相应的人员配备不足，难以招到专业性的人才，尤其是综合性的人才。事实上聘任人民调解员是影响人民调解员专业性的关键性要素，没有高素质的人才的参与，再完美的制度也难以得到有效实施。

（三）政府作用的发挥不到位

人民调解委员会作为基层群众自治性组织，一方面需要政府的财政支持，另一方面需要政府的适度干预。在人民调解工作的开展过程中，专业人员的聘任、办公条件的保障及其他办公过程产生的经费都需要政府予以支持，尤其是在确保工作的专业性和高效性的方面，甚至需要政府提供技术支持。而在这个过程中政府的角色往往难以把握。政府既要扶持人民调解制度化、规范化，又要避免行政干预太紧，造成人民调解和行政调解的混淆。

（四）口头人民调解协议的效力问题

根据现行法律的规定，当事人双方达成人民调解协议后，可以申请司法确认，经过法院确认的调解协议具有强制执行效力，这是保证人民调解协议效力的有效办法，但是口头协议的效力仍然存在问题。当事人达成口头协议的，自协议达成时生效。口头协议往往无凭无据，如果不当场履行势必会造成履行率低的问题。

尽管人民调解遵循自愿原则，调解不能剥夺当事人的诉讼权利，但是也要求效率。如果调解后经常性存在拒不执行的情况，或者说调解协议的效力经常得不到保证，那么对于当事人和人民调解委员会来说都是一种资源浪费，进一步会导致当事人对人民调解的不信任，最后人民调解制度形同虚设。那么，在达成口头协议最终当事人拒不承认的情况下，人民调解委员会是否应当为守约方提供证据乃至出庭作证，其证言和书面调解协议的效力是否相当？这些问题，再现行法律法规中都没有解释清楚。

三、人民调解制度的完善

（一）完善立法

关于人民调解的相关法律法规的完善是一个渐进的过程，需要将实践探索结果和理论创新相结合，任何法律都无法做到一步到位，天衣无缝。《人民调解法》也是这样，需要在实践中不断丰富和探索，然后逐步完善。上面提到的人民调解是否可以代理的问题，在人民调解法没有规定的条件下，应该参照民事诉讼法的相关规定，可以委托代理人参与调解。当事人可以将调解要达到的目标告知代理人，由代理人在委托人开出的条件限度内参与调解并转达调解的内容，更大程度地发挥人民调解作用范围，甚至可以缓解由于双方当事人碍于面子不肯让步的尴尬局面，有利于调解的顺利进行。当然，对于一些特殊案件比如说离婚案件不宜采用代理人的制度。

（二）建立专职调解员制度

1.建立人才引入机制。使人民调解学习借鉴工程招投标专家评标机制，选取退休的名医生、名专家教授和知名律师，组建调解专家库，为纠纷的调查、评估和调解提供咨询和服务，确保调解的公正性和严肃性。建立专职人民调解员制度，在人员的选任上注重多样化和综合性，以适应不同情况选取不同的调解员。吸纳懂法律、懂医学、懂经济及心理学等各方面专业知识的人才参与调解，针对不同的纠纷配备不同的调解人员，由法律人才和其他相关专业的人才组成的专业调解团队可更大程度上获得双方的信任，胜任人民调解工作。以确保在调解的过程中真正做到“晓之以情，动之以理”，使调解结果合情合法合理。

2.政府要创新管理，加大财政支持。如目前深圳市实行的政府购买社会服务的形式，由政府财政预算建立专款专用制度，设立专门款项用于支持人民调解委员会的建设和人员招募化解社会纠纷，同时减轻司法系统的负担，实现诉讼分流。司法行政部门采用招标的形式面向各个律所购买法律服务，并监督人民调解委员会的工作；律所负责选聘法律专业人才，派遣到各个基层站点，并指导人民调解员的工作。

3.人民调解员的业务培训及考核。要定期对人民调解员进行业务培训，各专门的调解委员会要根据自身工作的特点和常见问题进行业务探讨和经验交流，政府要定期聘请具备法律、医学、社会保险、心理学及谈判等各方面的专家进行专题培训，以提高人民调解员的专业素养和综合能力。建立监督奖励机制，要定期对调解案件进行跟踪回访，完善案件归档制度，从而进行综合测评，以考核结果作为绩效奖金，并对业务能力差或者热情不高的人民调解员进行淘汰。

（三）认真贯彻调解优先原则

通过人民调解化解纠纷，简便、经济、对抗性小，能够做到情、理、法相结合，既打开当事人之间的“法结”，又打开当事人之间的“心结”，符合我国国情和历史文化传统，易于为当事人接受，有利于促进社会和谐。要充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的独特作用，积极鼓励和引导当事人采取调解方式化解矛盾纠纷。

在公安派出所、各基层政府机构设立人民调解联络点，相关部门在接到相关纠纷的案件后，应该先告知当事人可以通过人民调解解决问题。对于一些特殊类型的案件，比如说婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、劳资纠纷、医患纠纷通过人民调解解决问题往往意义非凡。因为这些案件考虑到以后和谐相处或双方的地位及经历都不宜走长远的诉讼之路。所以除非当事人明确拒绝，能通过调解解决的纠纷尽量通过调解解决。

在当今中国，最普遍的就是农民工讨薪案件，用人单位拖欠工资成为常态。对于普通的劳动者，一方面，对于法律知之甚少，没有证据观念，经常处于诉讼中的弱势一方；另一方面，微薄的收入往往抵不过诉讼所耗费的成本，包括多方奔走所耗费的时间还有各种费用。对于他们而言，诉讼是一件非常不利的选择。尽管现在各个地区都高度重视法律援助制度的建设，但是仍然难以满足劳动者的需要。然而，在实践中没有认真贯彻调解优先原则，直接告知劳动者采取仲裁或诉讼的途径，有的劳动者不知道哪里有人民调解机构。所以，事前的告知制度的贯彻及人民调解相关信息的宣传至关重要。

（四）人民调解与诉讼机制的衔接

实现司法制度对人民调解的支持保障与监督。要在一定程度上赋予人民调解一定的法律强制力，需要完善法院对调解处理结果的司法审查制度，并加大执行力度，依法保障非诉讼途径处理结果得到及时有效的执行。