新时代下矿产资源国有资产管理的探讨

范振林

(中国国土资源经济研究院)

自然资源国有资产是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源。矿产资源国有资产是自然资源国有资产的重要组成部分。作为全国人民的宝贵财富，也是政府资产管理的重要内容之一。开展矿产资源国有资产核算评价和管理有重大的理论意义和实践效用，凸显鲜明的时代特征，是贯彻落实党中央和国务院要求和深化财税体制改革的具体举措，有利于推进生态文明制度建设，加强政府资产管理，完善政府资产报告制度，准确摸清政府资源资产“家底”，适时掌握资源资产存量、流量及价值变化情况，夯实政府资产管理基础；对于准确反映政府资产管理绩效，推进政府资产与预算管理结合，加强地方政府性债务管理，防控系统性金融风险等发挥了突出作用，为建立新时代财政制度、提升国家财政治理能力和水平提供了重要技术支撑和管理保障。

1 矿产资源国有资产内涵及其演变逻辑

1.1 内 涵

矿产资源国有资产是指由政府会计主体拥有或控制的，预期能够为国家带来社会、经济、生态利益流入或具有公共管理和服务潜能的矿产资源，具有数量和质量双重属性，主要有实物量和价值量2种表述方式，其范围是尚未出让的国家出资探明的矿产。国家出资主要包括中央和地方财政出资勘查所发现的矿产地，以往其他经济类型的勘查投入且目前矿业权已经灭失的，也视同国家出资处理。探明矿产资源是指在地壳中或地壳上富集或产出的具有内蕴经济意义的物质，包括原地的矿化物质、采出的矿堆物质和尾矿物质。其数量和质量具有最终经济提取的合理前景，可以经勘查和取样来圈定并估算资源量，通过可行性研究调整升级转换为储量。马克思认为只有活劳动才创造剩余价值。在市场经济条件下，只有能被市场认可(交换)的活劳动才能创造剩余价值，凡不具有最终经济和技术提取合理前景的物质，不在探明矿产资源之列。

1.2 演变逻辑

矿产资源国家所有是指自然状态下的矿产资源属于国家。探明矿产资源是国家以自然状态下的矿产资源和企业以资本投入勘查所形成的产物，则属于国家和企业共同所有，但通常作为企业的资产处理(国家收益已体现)。在社会主义市场经济体制下，国家实行矿产资源所有权和使用权相分离的制度，使用权依附于矿产资源所有权而存在，包括探矿权和采矿权两大用益物权。矿业权(探矿权、采矿权)的设立是缘于国家对矿产资源所有权的前提下促进矿产资源的合理开发，由资源过渡到资产，实现矿产资源的使用价值。实质就是矿产资源所有权人(国家)允许探矿权人和采矿权人对国家专有的某一特定区域、特定时间内的矿产资源进行勘查和开发的权利。

矿产资源国有资产以矿产资源为物质前提，侧重于反映市场经济条件下的经济和产权关系，其不仅是“权利”的无形资产，而且还是矿产资源“物”的有形资产，是两者的有机统一。核算内容既包括存量的核算，也包括流量的核算；既要有实物形态的核算，也要有价值形态的核算；既要对多类矿种分别核算，也要进行综合核算[1]。矿产资源国有资产价值大小根本上由矿产资源资产的收益能力决定，是矿产资源资产的货币化表现。不是所有的矿产资源都是资产，而是在一定社会、经济和技术条件下能够产生生态价值或者经济效益，以提高当前或者可预见未来生活质量的矿产资源。目前矿产资源不再单独作为经济要素而存在，而是演变为经济、社会、生态要素的综合体，并通过勘查、开发、使用或市场交换来实现资产价值。

矿产资源与矿产资源国有资产的分界线由矿产资源所有权和使用权两权分离制度发展演变而来，途径在于商品交换，标志是矿业权的出让和占有，这种“让渡”行为充分体现了国家与矿业权人之间微观平等的市场经济关系，本质是对排他性时空占用财产权的“产权支付”对价。

1.3 价值源泉

矿产资源是经过地质成矿作用而形成的，天然赋存于地壳内部或地表埋藏于地下或出露于地表，呈固态、液态或气态，并具有开发利用价值的矿物或有用元素的集合体。矿产资源资产价值是地质勘查劳动与地下矿体相结合的产物,创造者由两大利益主体构成，一是国家，二是探矿权人，二者不可割裂。宪法规定，我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。国家拥有矿产资源所有权，并为控制和保护赋存于地下或地表的未知和已知的矿产资源所付出的劳动创造了矿产资源价值。而矿产资源国有资产作为自然资源资产具有隐蔽性和分布不均衡性特点，开采利用需要经过勘查和开发两大环节,同样付出大量的人力和物力，并凝结在资源储量中，使自然界的天赐产物演变为社会生产决定的劳动之物。

劳动创造价值，探矿权人的劳动是对地下物的品种、结构、数量、质量和空间分布等的客观认知，并由此形成地质勘查成果。这种认知随着不同的人、不同的思维方式和技术经济条件会发生重大变化，也将导致其矿业权内“物”的数量和价值随着矿产市场条件和开发利用水平等改变而变化。矿产勘查属于高附加值的产业，处于矿业前端和上游，包括基础地质调查-普查-详查-勘探-提交储量等系列循序渐进的活动和过程，参与了矿产资源价值的创造。

探矿权人花费在知识积累、客观环境、地质条件、市场前景预判、探矿工程(包括探槽、浅井、平硐、斜井等)、风险判定和规避上的劳动参与创造了价值(表1)，各项活劳动的消耗及物化劳动的转移累加到矿产资源资产价值之中，其背后掩盖的复杂劳动转换为表面倍加的“社会必要劳动时间”,多寡取决于探矿权人的管理水平和技术水平及矿产资源市场行情风险的有效预测，形成并代表社会平均生产力水平，成为获取行业平均利润的基础，也是矿业权增值的源泉，即在市场配置资源发挥决定性作用的条件下，价格受市场供需关系而产生的与价值的正向背离，风险系数的大小决定了价值投入与价值背离的程度。

表1 矿产资源勘查阶段的主要内容

2 矿产资源国有资产管理存在的主要问题

目前，对于矿产资源国有资产的研究主要从范围、计量方法和报表3个层面展开，大多只是对于核算方法、计量原则的研究。3个方向中实物量研究已经较为成熟，广泛运用于自然资源的核算当中，其核算主体是企业、事业单位、国家等生态责任主体。矿产资源国有资产价值量研究比较匮乏，且把主要精力用于对矿产资源资产的研究，而忽视了对矿产资源国有资产，即矿业权作为使用权背后所掩盖的生产关系的分析和评价，未能揭示出矿产资源国有资产的价值形成、补偿机理与保值增值的源泉所在。国外只有少数西方国家开展了自然资源资产的计量、核算、报告工作，即便对于相同种类的自然资源，不同的国家出于实践需求，对实物量和价值量核算的适用范围和计量方法也不尽相同。

(1)矿产资源国有资产概念、内涵、分类和范围等理解不全面，口径不统一，外延有所扩大。矿产资源国有资产是尚未出让的国家出资探明的矿产。自然资源资产虽在法律上明确规定为全民所有和集体所有，但具体制度规定和实际操作层面并不清晰，存在制度缺失[2]。目前研究中矿产资源国有资产扩大化，统计口径不统一。一是理解为查明矿产资源储量中的“未占用”部分；二是查明矿产资源储量；三是纳入探明矿产资源储量平衡表的全部储量，即保有资源储量。这3种统计基本都包含了已出让及未出让资源储量或者国家出资及非国家出资探明的矿产资源储量，与矿产资源国有资产在分类、主体、范围、规模上不一致。不同级别、不同层次和不同类型的问题混杂交织在一起，造成矿产资源国有资产统计口径多元，数据不清、不实，可靠程度降低，影响了现有“家底”的真实性。

(2)资源储量计量方式不同，标准不一致，与资产分类和特征的适用范围不统一，影响核算效果和质量。所谓资源储量(实物量)是用物理单位衡量的物理数量，也是价值量核算的基础。矿产资源国有资产分类、属性、储量相符是基本原则。矿产资源国有资产储量类型有可开采储量、资源储量、探明储量和基础储量4种类型。但目前国家固体矿产资源/储量分类(GB/T 17766—1999)中无可开采储量类别。实践中可采储量也难以采用，需要经过详查或勘探，地质可靠程度达到了控制或探明的矿产资源，在进行了预可行性研究或可行性研究程度才能统计。基础储量也需要进行预可行性研究或可行性研究程度才能计量，并把资源量(2S11-333)剥离在外，事实上都已经不同程度地升级、虚化了“家底”。

(3)价值核算缺乏统一、合理的考量标准和计量方法支撑，主观性较强。矿产资源具有隐蔽性特点，在未探明之前是一种未知的、没有确定使用价值的地下资源——矿藏。经过地质调查、地质普查、地质勘查，查明地质储量、开采储量、设计储量、远景储量后，才能形成价值进入市场交换[3]。其价值量大小主要与资源储量、地质投入、市场需求弹性和市场价格等有关，影响因素较多。目前，由于其物理特征的多样性与价值特征的流通性或非流通性决定了价值量计量方式的多样性与非统一性，国家又尚未出台矿产资源资产价值评估制度和技术标准，缺乏明确、可操作的计量方法、参数和适用范围，造成矿产资源资产价值计量依据不充分，统计核算困难或评价不实。法律法规滞后、标准规程缺失及市场经济的不断发展，导致价值内涵、资产分类、核算方法与实践脱节，从而产生认识偏差、管理效益低下及市场交易活动中的非议与纠纷。

(4)矿床工业指标管理弱化，矿产资源储量“家底”数据不清、不实，造成实物量和资产价值量核算不准确。《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发〔2002〕24号)取消了矿床工业指标的审批。此后，因认识不统一，矿床工业指标管理逐步弱化，矿床工业指标使用出现混乱，特别是一些矿业投机者利用监管漏洞，在工业指标上做文章，根据自身目的任意调整或选取工业指标，造成矿床资源储量不实和矿产资源价值量统计不准确，国有资产流失，所有者收益不到位。

3 对策建议

矿产资源国有资产核算评价是一项政策性、探索性很强的工作，社会关注度高，涉及资产分类、数量、价值量、分布状况、结构变动情况、增减变化和影响因素等，又关乎数据的提取、全面、真实、准确和时效性，应力求依据充分，分类合理，标准统一，数据准确，汇总及时，查询方便，既要科学严谨，又要具有可操作性和推广价值。

(1)按照党中央和国务院要求，统筹顶层设计与地方探索关系，进一步优化资产调查工作。一是做好矿产资源国有资产核算评价工作顶层设计，进一步明确、细化矿产资源国有资产核算评价基本内容、报告体系(分类、报表体系、填报口径和填报主体等)、核算内容、核算方法要求和组织实施等。二是采取激励和考核机制，调动地方探索创新的积极性，深入调查研究，鼓励大胆创新，开展试点工作，对试点地区给予一定的纠错机制、资金技术支持和政策倾斜，并适时开展责任目标考核，切实落实主体责任。三是进一步优化资产调查工作，研究资产分类和编制口径与现有调查工作的区别和联系，协调计量方式，强化汇总统计，开展全面调查清理与权属确认工作。

(2)明确界定矿产资源国有资产概念、内涵、范围和分类标准，正本清源，防止异化和扩大化。一是明确界定矿产资源国有资产，是指尚未出让的国家出资探明矿产地的资产，非国家出资探明的、国家出资尚未达到矿产地标准的和出让后纳入矿业公司财务报表的储量资产不在其列。二是重申未出让国家出资探明矿产地的条件和范围，具体是国家出资勘查探明、至今仍未设置矿业权的矿产地或已设置矿业权但未有偿处置(主要是价款和价款转增国家基金)的矿产地。三是严格探明矿产地的标准，及时做好已探明矿产地的全面清理登记，不得随意降低探明矿产地标准，扩大探明矿产地范围，相关条件和标准按《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》(国土资厅发[2000]32号)规定执行。中央及省级财政出资勘查的很多项目未达到探明矿产地的标准和已有偿处置的矿产地不在统计范围，包括有偿处置完未缴或未缴清价款的类型。吊销采矿许可证之前，也不属于国有资产，这类属于管理范畴。同时各级国土资源管理部门及时做好国家出资探明矿产地(1949—2017年)的全面清理登记，进一步摸清真实“家底”，并加强与矿业权出让管理相衔接。

(3)资源储量计量采用探明储量，定位清晰，概念准确，内容精炼，贴近实际，便于操作和查询，符合国家大政方针政策。一是储量口径统一为探明储量。基于矿产资源的特殊性，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议(2016年)审议通过对探明储量的矿产资源进行统一确权登记，探明储量这个术语既通俗又科学，也便于在矿产资源储量表精准查询、对照和验证。二是明确探明储量对应的储量类别为331+332+333。对于固体矿产资源来说，就是经有关储量管理机关审批、认定或套改、备案的探明资源储量，原则上包括资源储量类别333以上的资源储量，即1999年固体矿产资源/储量分类(GB/T 17766—1999)标准的331+332+333。对于达不到标准的，不予核算。不考虑111、121、122、111b、121b、122b 6类是由于其转化不全，难以加总统计。也不考虑2M11、2M21、2M22、2S11、2S21、2S22、334 7类是由于其在实际工作应用中存在种种问题，不符合探明储量的基本含义。三是创新计量方式方法。实物量计量的方式方法多是依托于现代技术的勘探盘点手段，且方法多样，如结合GPS(全球定位系统)技术、RS(遥感)技术、GIS(地理信息系统)技术等。

(4)根据目标导向论，显化矿产资源国有资产价值量，明确影响因素和指标体系，切实维护国家所有者权益。价值量是实物量的深化和拓展，计量采用实物量与价值量相结合的方式。在确定矿产资源国有资产的实物流量、实物存量的基础上，衡量其价值量。一是明晰矿产资源国有资产价值形成机理和衡量标准。矿产资源是一种特殊的、复合类型的自然资源资产，属于可利用、可交换、可变现资产，具有隐蔽性、动态和不确定性特点，导致价值量具有波动性及不确定性。出于预估未来开发利用的经济(交换)价值和为矿业权出让服务的目的，矿产资源国有资产价值(含矿产资源储量价格)等于矿产品销售收入减去地质勘查投入(探矿权人)所创造价值、成本和利润的剩余。二是识别矿产资源实物—价值—货币转换过程，合理构建影响因素和指标体系。基于矿产资源隐蔽性、找矿勘查、开采销售特点，价值实现表现出矿产资源(储量)、矿产品(企业资产)、销售收入(交换实现价值)3个形态转换过程，从纯地下的矿产资源转化为企业可以利用的矿产资源资产，再转换为市场需要的矿产品，最终转化为社会通用的货币(销售收入)。在不同物质形态转换中与4个主要经济指标(影响因素)挂钩，包括矿产品销售收入、企业合理利润、矿产资源实际消耗量、矿产资源采选成本(与地质平均品位、平均开采深度、矿体平均厚度、水文地质条件、有益有害元素等密切关联)。依据转换过程和影响因素，完善价值评价体系，统一评价标准。三是合理界定不同类型矿种成本、利润率。成本原则上包括矿业权取得成本、采选成本、税费和企业管理费用等。矿业部门的利润率超过一般工业企业的平均利润率，长周期一般取10%～15%。近年来，市场不振，平均利润率有所下降，2013—2016年平均仅为3.6%～10%。

(5)深入探索资产价值量计量有效方法，完善核算方式，真实、适时反映市场交换或公允价值。一是矿产资源国有资产价值量核算方法是地质、矿产和经济量化的复合体。价值量核算受矿产稀缺、效用、产权、勘查开发投入、市场需求和国家宏观政策影响，也与矿业制度、社会发展阶段、经济发展水平和市场发育程度以及实践经验密切相关。二是依据不同的核算目的来选择技术方法，但主要受市场因素制约。矿产资源的特殊性和复杂性导致价值量计量方法需要将核算目的、对象类别、价值类型、核算途径及方法、价格形成机制等有机结合。因此，着眼点要在于市场交易，思维途径基本来自核算论、类比论和预测论三方面，技术路线靠近市场交易的价格规律来拟定。三是深入探索基准矿价的价值量核算方法，尽量规避与市场价值无关的名义金额计价(即人民币1元)方式，提高适用性和可操作性。目前主要的价值计量方法有成本法、市场法和收益法三大类及其衍生方法(表2)，适用于不同类型的资产价值核算，但均有其适用范围和局限性，基本属于一矿一评，不适于推广和操作。现阶段尚没有万能的核算方法，建议依据核算原理和关键参数，按照单位矿产品销售收入的一定比例(折算系数)作为基准矿价来核算价值量，可行而简便。同时，合理界定平均利润和成本水平并全面测算评价不同矿种、不同时期、不同区域、不同禀赋的折算系数，建立起区域性的矿产资源价值量的基准矿价，如天然气等能源按体积折算，金属矿产按金属量折算，理论上行得通，现实中可操作，并根据品位、成本、市场价格等因素动态调整。四是根据矿产资源国有资产特性和价值构成，构建矿产资源资产会计核算体系，制定相关的会计制度和财务管理制度，探索建立全口径矿产资源资产数据库和信息共享平台。

表2 矿产资源国有资产价值核算方法及适用范围

注：1、潜在(未查明)矿产资源储量价值(勘查程度较低的探矿权)体现勘查矿产资源储量的成本补偿或高风险的预期收益；2、查明的矿产资源储量价值要求的是预期市场收益。

(6)加强对矿床工业指标监管，从根本上摸清矿产资源国有资产“家底”。重点管住一般工业指标；鼓励经过风险评估后降低具体矿床工业指标，从严论证和限制调高具体矿床工业指标；涉及矿产资源国有资产计量时，严格用一般工业指标估算资源量；积极推行矿床工业指标差别化管理，从根本上摸清矿产资源国有资产实物“家底”。

4 结 语

矿产资源国有资产是自然资源国有资产的重要组成部分，也是全国人民的宝贵财富。矿产资源国有资产管理政策性、探索性强，社会关注度高，开展矿产资源国有资产管理研究具有重要的理论和实践价值，为建立新时代财政制度、提升国家财政治理能力和水平提供了重要技术支撑和管理保障。目前我国矿产资源国有资产管理总体上处于资源管理本身以及资源管理和产业管理相结合的阶段，没有过渡到资产价值属性、资源资产综合管护和生态管理“三位一体”的更高层次。客观上还存在缺乏全面认识矿产资源国有资产的价值属性，“家底”不清，管理范围不够完整，计量不科学等问题。根据矿产资源资产特性、形成渠道和利用转化规律等，建议进一步优化资产调查工作，明确界定概念、内涵、范围和分类标准，显化矿产资源国有资产价值，探索价值量测度方法，强化工业指标管理等，以推动和加强矿产资源国有资产管理，规范和完善国有资产管理体制，实现山水林田湖草“生命共同体”的统一管护。