我国行政程序法治化的对策研究

张跃琳

【摘 要】针对我国行政程序法治化过程中存在的诸多问题，作者提出了诸如转变传统观念，深入司法改革、实现司法独立，进行统一的行政程序立法，扩大司法审查范围和严肃行政执法等对策分析。

【关键词】行政程序；法治化；对策

从形式上说，行政程序法治化是指由政府行政行为的方式、步骤、时间、顺序等要素所构成的行为过程的程序化、制度化、法律化，它要求行政权的行使必须遵循法定的程序，也就是政府行政机关的行政行为必须以国家法律所规定的法定程序为依据。从本质上说，行政程序法治化是一个动态的系统化的法律程序，它不仅包括对行政程序法律化的过程，而且包括对行政程序科学化的过程、对行政主体与行政相对人之间的不平等性进行平衡化的过程。行政程序法治化是依法行政的核心内容，是控制行政权力、提高行政效率、扩大公民行政参与的根本保证，是现代行政程序法律建设的主要目标，也是现代民主政治发展的基本趋势。

一、行政程序法治化的必要性

1.行政程序法治化是我国与国际接轨的必然要求

在西方各国，行政程序制度具有对行政权力的监控功能。行政程序法能够弥补实体法和司法事后救济的局限性，完善行政权力的规范机制，使得对行政权力的规范由实体法向程序法扩展，由事后监督向事前规范扩展，从而建立起完整的、全方位的行政权力规范机制。可见，西方社会中行政程序对法治、对人权、对公平正义起到重要的保障作用。

2.行政程序法治化是防腐与反腐的重要举措

行政程序法治化建设寻求的是治理与善治理论下，以人为本、鼓励参与、还政于民、和谐发展的理念，最终实现执政的合法性、透明性、责任性、回应性。行政程序的法治化，会使权力的运作更加透明，有效防止权力滥用，从而实现公共利益最大化。

3.行政程序法治化是提高行政效率的新途径

行政程序法治化要求行政机关及其工作人员依法办事、依程序办事，这必将改善行政机关久拖不决、怠慢推诿等现象，在节约行政成本的同时，提高行政工作的效率。

二、行政程序法治化存在的问题

1.工作人员程序观念淡薄

由于历史的原因，法治观念尤其是程序观念在我国极为淡薄，有关行政程序立法理论更几乎是空白。从行政机关方面来看，封建传统中的“官本位”和“家长制”的思想影响很深，缺乏行政程序的观念更为普遍。在行政执法实践中，往往是“长官意志”，有程序规定不照办，没有程序规定更好办。从行政相对人方面来讲，由于法治观念淡薄和受“无讼”文化传统根深蒂固的影响，老百姓一方面认识不到自己正当权利受到侵犯可以通过法律途径获得解决，另一方面仍然报着“饿死不做贼，屈死不告状”的信条，不敢轻易去诉诸法律。这些都在不同程度上影响和制约着我国行政程序法治的健康发展。

2.司法独立性不强及司法腐败

正如前面所述，作为与行政救济相衔接的司法审查制度，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起着非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。要实现司法公正，首要的就是司法独立，要求“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。” [3]司法独立，从其实质上看，应该是法官的个人独立；而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难复杂案件”的最后定夺权，不免出现“审、判分离”、“外行管内行”的情况；尽管最高人民法院这几年也努力进行了一定程度的改革，但收效并不太明显。还有，法官整体素质不高，司法腐败问题，都严重制约、影响着司法公正的实现。

三、实现我国行政程序法治化的对策

1.实现由传统观念向现代法治观念的转变

这有赖于全民法律素质的普遍提高，尤其是领导干部和行政执法人员的执法、守法观念， 努力实现“管理行政”向“服务行政”、“命令行政”向“指导行政”、“长官意志”向“行政法治”的转变。“七五”普法中明确法治宣传教育的重点是领导干部和青少年，国家工作人员学法用法制度是“七五”普法的重要内容。普法固然重要，但严格的依法行政则更为重要；如果没有严格的行政执法，那么带来的恶果必然是民众对政府、对法治丧失信心， 势必使我们在法治进程中已经取得的成绩付之东流，我们所进行的法治建设也将前功尽弃！对此， 朱铭基总理曾强调指出：“要做到依法治国、依法行政，关键是要依法治`官，一级管紧一级，严格要求，严厉执法，不讲情面，不询私情，树立政府依法办事的良好形象。我们的政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆，依法保护人民生命、财产安全，为人民办实事、办好事，是我们的职责。各级领导特别是省部级领导干部要切实负起责任，带头依法办事，正确行使权力，不能滥用权力。同时，要加强对依法行政的领导，督促和支持本地方、本部门依法行政，使各级政府机关、每个政府工作人员都切实做到依法办事。”要做到这一点， 还需要我们坚定依法治理的决心和扎实、持久的工作。

2.扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督

世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国各个方面也都在呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道。对于内部行政行为，比如行政机关对公务员的处分决定，仍然缺乏司法救济，这应该是下一步努力的目标。

3.严肃行政执法

鉴于前面所述行政执法中存在的“有法不依、执法不严、违法不究”的情况，我们必须严肃行政执法，做到“有法必依、执法必严、违法必究”。要做到依法行政，除了要做到上述的完善对行政程序的法律监督体制外，还要尽快建设一支高素质的行政执法队伍。目前我国行政执法队伍存在文化素质偏低、法律素质较差、能力素质偏低等问题。针对这种状况，政府應予以高度重视，采取强有力的措施，提高行政执法队伍的素质。首先，要转变观念，树立“素质出水平，素质出权威”的观念，加强对执法队伍的素质培养。其次，要尽快完善执法队伍的人员录用制度。选拔高素质的人才进入执法队伍。录用公务员时，要坚持德才兼备、通专结合的原则。第三，建立健全岗前培训，重点培训与普通培训相结合的办法，加强对执法人员的有关市场经济、法律、科技、外语、职业道德等知识内容的培训。第四，完善行政内部监督体制和约束机制，强化执法人员的自律意识。通过定期考核与年终考核相结合的办法，考察每一个执法人员的执法行为，做到奖惩分明。第五，优化执法队伍结构，不仅使其年龄、资力、文化、特长等方面的结构配置适当，而且在结构设置、执法环节的安排、人员人数的设定等方面也要充分发挥其最佳的素质效能。

4.强化行政执法责任制

部门不同、岗位不同，执法人员应承担责任也不同。行政机关应根据其违反法定义务的不同情形，确定应当承担责任的种类和内容。同时，行政主体应对外公开工作程序、岗位分工等内容，接受各方面的监督。

四、结论

行政程序的法治化，是进一步规范公权力、保障私权利的具体要求，势在必行。相信随着我国新一轮行政机构改革大潮的汹涌而至，一个法治的政府，必将在不久的将来得以实现。

【参考文献】

[1]陈强. 我国行政程序法治化之反思[J]. 科研：00059-00059.

[2]金鸣. 我国行政程序法治的现状及对策分析[J]. 卷宗， 2017（21）.

[3]张强. 论行政程序的法治化建设[J]. 中共银川市委党校学报， 2007， 9（2）：45-47.