对于西部城市土地市场的研究

阿斯娜

【摘要】我国城市土地市场形成于改革开放以后，虽然现在我国城市土地市场并没有完全成熟，但是也是具备了土地市场制度的基本框架，基本实现了市场对土地资源配置主导地位。西部地区的土地市场起步较晚，但是显示出了非凡的活力，发展迅速。本文通过研究我国西部地区土地市场得出我国西部地区城市土地市场的现状与存在的问题，最后提出解决办法。

【关键词】城市土地市场；西部地区；招拍

我国的城市土地市场是土地所有权国家所有，土地使用權进行买卖的，土地供给一级市场由国家垄断，土地需求二级市场为自由竞争的市场。城市土地市场的发育程度在很大程度上说明了一个地区的经济发展程度、相关政策成熟程度。我国城市土地市场开始于改革开放，到现在也有40年的时间，国家通过严格调控，制定法律法规，并规定优惠政策等来调解各地区的发展，实现了我国土地市场的迅速发展。

一、我国城市土地市场的发展历程

（一）我国土地使用制度的变革

建国初期我国土地是私有与国有共同存在的形式，直到1956年1月18日中共中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》中规定：“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法一律收归国家[1]，从而实现了城市土地市场的全面国有化[2]。从这以后我国土地制度进入了无偿、无限期、无流动的模式。这种计划经济体制下的无偿使用土地的模式带来了一系列问题，类似于土地资源严重浪费、政府财政压力大等等。面对这些问题我国在改革开放之后进行了土地使用制度的变革，在经济体制中引入市场机制，使土地无偿使用转变为土地有偿使用共同存在的方式。1982年，深圳经济特区在国内首先开始按年度向不同等级土地的使用者收取不同标准的土地使用费[3]。1988年宪法规定土地使用权可以依法转让，有偿转让的土地使用制度就此形成。

（二）我国城市土地市场的形成与发展

虽然从20世纪80年代土地的有偿出让初步形成，但是直到1999政府依然控制着土地市场，市场机制的作用不大。到了21世纪，我国不断完善土地市场的相关政策，强调招拍挂在土地出让当中的主要地位，规定土地出让的价格，提高土地监管的强度。2006年政府在土地利用规划、土地征用、审批、出让、监督、耕地保护等方面形成了一套较为全面有效的制度，基本完成了我国土地市场宏观调控体系[4]。争取2020年时，除军事、社会保障性住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现国有土地的有偿使用。

二、我国西部地区的城市土地市场

（一）西部土地市场的形成

从1987年深圳拍卖第一宗土地起，经过1989年国家正式开放土地使用权市场，到2004年国有土地使用权招挂拍制度的出台[5]，我国城市土地市场得到了长足的发展。第一个城市土地使用制度改革试点城市是重庆市，在1990年第一次通过协议出让第一块城市土地使用权，公开拍卖国有土地使用权则始于1992年[6]。西部地区中首先开始征收土地费用的是重庆和成都，从1982起年西部各地政府也开始征用城市土地使用费，虽然没能形成土地一级市场，但实现了土地从无偿到有偿的突破。国土资源部于2001年发布11号令要求经营性用地实现招拍挂方式，西部地区开始逐步实施上地招拍挂制度，如重庆市自2001年5月1日开始就要求商业娱乐性用地、商品住宅用地等经营性用地必须以招标或者拍卖的方式进行公示出让。随后成都、贵阳、南宁、昆明等城市也开始采用招拍挂方式出让经营性用地[7]。土地市场化整体水平略低的甘肃、青海、贵州、陕西及新疆等省（自治区）从2008年开始有了较快的发展[7]。西部地区各地区的土地税收占土地财政收入的份额也在逐年加大，显示了西部地区城市的土地市场开始由不成熟走向起步活跃阶段。

（二）西部地区城市土地市场化程度

城市土地市场可以划分为土地一级市场土地二级市场。土地一级市场是指土地使用权的出让市场，二级土地市场是指土地使用权流转市场。在一级市场中，一般将土地划拨出让视为非市场方式，将土地协议出让视为弱市场方式，将土地“招拍挂”出让则视为市场化方式[8]。一级市场招拍挂比例衡量了土地出让市场的市场化程度，该比例越高说明市场化程度越高，其目标值应为100%。土地财政的依赖程度越低说明本地经济发展情况越好、政策成熟度越高、金融市场发达，经专家测算我做应该保持在0.3为佳。

我国西部地区中贵州、重庆市与甘肃的城市土地市场市场化程度最高接近70%，新疆的城市土地市场市场化程度在300/左右，属于较低。四川在西部地区里靠后，在20%左右。内蒙古、云南、陕西等地土地市场化一直在持续增加平均在50%左右。重庆市由于是西部地区第一实行土地有偿出让的地区，带领了西部的城市土地市场化脚步。但是出让招拍挂比例较低，总体平均不超过50%，说明土地出让仍然大部分以协议出让的方式进行。土地财政对于西部地区来讲是一种提高收入的办法，但是总的来说过度依赖土地财政对于发展经济没有促进作用。广西、内蒙古、甘肃对于土地财政的依赖度较低，在20%左右，四川和重庆接近50%，在西部地区中最高。总体上来说西部地区对于土地财政依赖度总体较低。但就目前的形式来讲土地价格上升，土地出让收益率也会上升，可能导致对土地财政依赖度的上涨。

三、我国西部城市土地市场存在的问题

政府在土地出让过程中处于主导地位，协议出让占比较大，缺乏法律的有效约束和相关独立机构的监督的土地出让又容易造成城市住宅用地高额的出让价格，导致“地王现象”和各种寻租现象。金融、税收、法律等配套管理机制落后。金融市场的发展跟不上土地市场的发展需求，如企业的融资手段单一，银行存在较大的贷款风性。缺乏有效监督和管理，大量土地出让金的分配使用不规范，收支管理方式混乱，导致“土地财政”和土地收益分配不合理，土地违法数量没有显著下降。土地相关各项税费的开征标准和征收程序缺乏统一标准，征收工作缺乏公开透明度。

土地开发以简单扩张为主、浪费严重。西部由于需要吸收西部大开发以及工业化需求，急需开拓大量的土地来进行基础设施建设。由于西部地区地广人稀，又由于西部地区土地市场成熟度不高，缺乏合理的土地供给制度。房地产结构方面也供过于求，出现大量闲置空房。土地的粗放式利用，导致城市土地利用效率极低。

与东部地区比较，土地市场化程度偏低，且各地市场的地区差异性较为明显。西部地区城市土地市场的发展起步较晚也较慢，由于经济落后又会通过土地零地价、低地价等非市场价格来招商引资，以行政划拨方式无偿或低偿出让土地，造成各地政府之间的土地出让恶性竞争，不利于土地市场化。小城市与省会城市之间的土地市场的发育程度差距较大。

四、对我国西部城市土地市场的发展建议

完善法律法规、健全税收体制、加快金融市场发展，增强相互之间的有效配合和协作，形成一个良性循环的市场体系。金融市场的发展可以使得西部地区土地市场融资方式多样化。需要改革财政预算机制和税收分配机制，实现中央政府和地方政府利益上的均衡，从而规范政府行为、增加财政收入。加强法律、税收、金融等各项配套制度的建设和完善，财政收入合理化增长，土地市场监管在法制化保障下得到有效的实施。

改革招拍挂竞价制度，提升土地招拍挂比例。西部地区土地出让市场化程度较低，土地价格增长较决，所以增强市场透明度，同时改革招拍挂竞价机制是必要的。学習东部经验，引进先进的经验技术，改变以往的土地开发模式、提高土地集约化程度。

采取政府与市场同时调节土地市场的方式。因为西部地区的市场经济不成熟，仅靠市场进行调节，可能会因市场失灵出现地价过高等、投机狂潮等问题。如果只靠政府干预可能会引起地价低迷、寻租现象、土地利用效率降低。所以以西部地区目前的经济发展水平，应采取二者结合的方式来发展土地市场。抓住西部大开发与一带一路的机遇，利用好国家提供的优惠政策，结合西部地区的区位优势加强与周边国家的交流，加快经济发展。

参考文献：

[1]毕宝德.中国地产市场研究，北京：中国人民大学出版社，1994，27.

[2]李建建，戴双兴.中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望[J].经济研究参考，2009，（63）：2-10.

[3]钱忠好，牟燕.中国土地市场化改革：制度变迁及其特征分析[J].农业经济问题，2013（5）： 20-26.

[4]董柯.国家千预下的市场经济——中国城市土地利用的可持续发展之路[J].城市规划，2000，（02）：16-19+62.

[5]陈会广，刘忠原.中国普通住宅房价与地价关系的理论及实证研究[J].资源科学，2011，33（5）：856-862.

[6]张红梅，突破，从这里开始一我市土地使用制度改革十年综述[N].重庆日报，2000-6-23.

[7]杨扬.促进西部地区城市土地市场健康发展研究[D].广西大学，2012.

[8]于强静，华亚伟，樊鹏飞，梁流涛.中国城市土地市场发育程度评价及其时空特征分析[J].国土资源导刊，2016，13（03）：53-59，96.