我国自然保护区管理机构建设面临的问题与对策探讨

李森

【摘要】：自然保护区是指在政府支持下，對自然生态系统进行集中保护的区域，我国的自然保护区管理机构发展较晚，不仅规模同非洲、美洲的大型自然保护区有着显著差异，而且由于管理体制和制度上的漏洞与缺失，导致我国自然保护区的管理也暴露出一定程度的问题。本文简述了自然保护区管理机构的类型与构成，总结了我国自然保护区管理机构发展的现状，并从机构建设角度指出其存在的问题，并针对性的提出了解决方案，旨在有效规范我国自然保护区管理机构建设与发展，为推动管理体制建设提供思路参考。

【关键词】：自然保护区；管理机构；环境科学

【前言】：我国领土面积大，幅员辽阔，几乎囊括了所有的气候带与地形区，造就了我国多元化的生态特征，不仅具有银杉、大熊猫等被称为“活化石”级别的珍稀动植物，还在生物多样性方面领先大多数国家，具有充足的生态资源。然而在生物多样性发达的同时，由于我国较高的人口密度，使得人与自然之间的冲突已经成为不可避免的现象，而工业化的持续发展也进一步加剧了生态破坏，压缩了动植物的生存环境，因此，建立隔离性的生态自然保护区至关重要，作为资源保护和生态科学研究的重要据点，我国目前已经建立的自然保护区已经发挥了极大的作用。然而由于监管体制的漏洞以及建设初期人员权限管理上的漏洞，使得我国自然保护区的实际有效运作规模较为低下，推动自然保护区管理机构的体制创新与结构升级至关重要。

1、 不同自然保护区在管理机构层次上的差异

自然保护区的管理机构层次并非是千篇一律的，由于我国自然保护区的建设一直处于摸索状态，在管理体制建设方面也有借鉴他国先进经验并进行本土化改造的案例，总体而言，我国自然保护区管理机构的建设大致分为三个方向：第一种是独立化的管理机构。即该管理机构在层次建设方面不依附于其他自然保护区或政府的直接监管，其管理内容具有较高的自主性，在自然保护区的经营过程中，能够实现对保护区管理人员和相关机构的权力集中；第二种是在保护区设立的初期，由上级直接任命的专业管理部门，主要应用于具有重要科研价值和生态资源的大中型保护区，其管理人员的编制可能和保护区内部工作人员挂在统一体制内，无论大型的决策或日常运营都由一套班子执行；第三种是由外设的代管性质的管理机构负责对自然保护区的日常活动进行管理，这类代管机构大多是由政府主张构建的自然保护区，其职位管理体现了政府机构的缩影，人员具有较高的流动性[1]。

2、我国自然保护区管理机构发展情况

我国的自然保护区建设可追溯至上世纪60年代，在改革开放初期和21世纪后迎来了两个新的发展高峰，截止2017年，全国共建成各类自然保护区2845个，其中有69.18%的保护区建立了专属管理机构，共有专业管理人员近50000人，其中技术型人员近14000人，占到总数的28%左右。在已经落成管理机构的自然保护区内，独立性管理机构占有四成，专业型和代管型管理机构各占三成，这其中的差异主要源于自然保护区所在地的行政单位政策差异和技术人员的比重导致的[2]。

3、 我国自然保护区管理体制存在的问题

就我国已经落成的自然保护区管理体制而言，发展层次上的参差不齐是目前亟待解决的一大难点，此外，在机构设置和制度建设方面缺乏规划，也是导致我国保护区机构发展滞后于世界先进水平的重要原因。总体而言，我国自然保护区的管理体制大致存在三个方面的问题。首先是部门自然保护区管理机构不健全的问题，由前文可知，截至目前我国仍有将近三成的保护区依然处于粗放化的管理状态，基本处于无人监管或缺乏技术工作人员的状态，这样的自然保护区不仅缺乏制约非法活动的效力，也难以发挥其生态保护和科学研究的职能；其次是我国普遍缺乏对保护区管理机制建设的正确认识，将自然保护区的建设视为一次性投资，对后续运营的维护和支持费用处于匮乏状态，而经费流向的不透明也进一步导致难以实现对保护区的有效管理；最后是已经构建管理体系的保护区在管理职能上的不明晰，对保护区的管理局限于经营层面，而对其本身具备的管理职能不能进行有效的发挥，过度渗透自然保护区的边际效益，如旅游活动、企业化经营等，给自然资源的保护带来了新的压力[3]。

4、 优化自然保护区管理机构建设的方案

首先，实现全国范围内管理机构的普及，强化各级管理机构在自然保护区内的建设，为各大保护区配给专业的技术人员和机构管理人员，使其发挥作为自然保护区的应有效益，更好地为生态保护和科学研究提供资源支持；其次，唤醒业内对自然保护区管理体制建设的正确认识，让政府等更多部门能够参与到管理机构的建设过程中来，加大对保护区经费的投入，实现资金链的透明化，加强对保护区的有效管理；最后是明确机构定位，重点强化保护区的生态维护功能和科研价值，降低旅游活动等过度的资源开发对保护区的负面影响，使其更好地发挥应有的职能作用[4]。

结论：截止2017年底，我国已经建成的近3000个保护区内，设立完备管理机构的还不到70%，而安置专业技术人员的保护区只占45%，加上各自然保护区的规模上的差异，我国自然保护区的建设和管理呈现出粗放化的状态，且经费的流向和机构建设也未实现透明化，造成了资金和人力资源的严重浪费。为转变粗放化经营的现状，相关部门应当做好自然保护区建设的制度规范，加强管理部门人才队伍的培养，使自然保护区能够更好地发挥其生态保护和科研监测作用。望本文研究内容得到相关机构及工作人员的重视，唤醒对自然保护区管理体制建设的正确认识，明确对保护区资源机构的正确定位，为推动自然保护区良性发展提供建设性意见。

【参考文献】：

[1]夏欣，王智，徐网谷，等.中国自然保护区管理机构建设面临的问题与对策探讨[J].生态与农村环境学报，2016，32（1）：30-34.

[2]曹爱兰.浅谈黄河三角洲自然保护区管理存在的问题与对策建议[J].城市建设理论研究：电子版，2017，18（24）：10050-10051.

[3]夏熳璐，赵晴.自然保护区管理机构面临的问题与对策探讨[J].南方农机，2017，48（9）：52-53.

[4]蒋思.章古台国家级自然保护区建设中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2016，42（7）：175-175.