乡村振兴战略背景下农村资源资产权益的创新尝试

常非凡

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。为贯彻落实党的十九大作出的重大决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，实施乡村振兴战略，是决胜全面小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

2017年12月底，中央农村经济工作会议召开。会议认为，农村改革取得新突破，农村承包地“三权分置”取得重大进展，农村集体产权制度改革稳步推进。2018年1月发布的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，重申了中央农村工作会议上确定的乡村振兴战略的目标任务：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，应积极贯彻乡村振兴战略，努力展现新时代新作为。近期，我们结合工作基础和业务实际围绕乡村振兴战略和国家发改委正在编制的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，聚焦我国农业发展的全局性关键性问题，特别是向贫困落后地区聚焦发力，与当地相关部门配合，深入调研、搞透问题、破解难题。

春节前后，国家发改委国际合作中心实业发展处组成调研小组，就农村土地制度改革、资源资产经营、乡村治理现代化等领域的做法经验，到贵州省供销社等相关部门学习并到安顺等地实地调研。安顺市平坝区塘约村的成果受到了贵州省的高度关注和重视，已经形成了标杆典型的“塘约经验”。在与省市有关领导的交流座谈中，他们向我们介绍了“塘约经验”所代表的乡村振兴战略实施路径，尤其是农村产权制度改革和资源资产经营模式，对我们研究创新机制体制构建方案产生了很大的启发。

一、当前存在的问题

党中央、国务院2016年出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就要求将流转土地上的承包权和经营权分离，承包者和经营者权属清晰。因为只有权属清晰，才能让村民“吃定心丸”，使承包户放心流转，经营者安心投入。目前，全国各地已经开展落实农户承包地确权颁证工作，上万个乡镇设有土地经营权流转交易市场，农村的产权正在“活”起来，流转的土地正在迸发出新的活力。截止2017年底，全国推进承包地确权登记颁证已达11.3亿亩，占二轮承包面积的84%，这意味着，大范围确权登记后的承包地，可以顺利实现所有权、承包权、经营权的分置并行。农业部公开发布，到2018年底，全国承包地确权登记颁证工作预计将完成收官。

然而，农村土地资源相对分散、产权模糊、市场化程度低导致农民收入低的问题，是过去我国不少农村都存在的普遍问题，至今一些问题仍然存在。首先，逐级上报的农村产权缺乏大数据管理，权属证明也未发放到位，交易过户也不及时。一些地方存在农村集体资产被侵占、挪用、私分、挥霍等现象，资产经营不善甚至缩水贬值等问题突出。其次，无序化的自发自由交易仍然存在，一些地方在集体产权交易时不按法律规定的程序办事。有的市县虽建立了产权交易中心，为产权交易、产权抵押贷款等提供服务，但乡镇一级没有类似服务机构，远远不能满足产权流转的需要。第三，农村产权交易运行机制不健全，农村土地承包经营权、林权、水权等供求信息不对称，产权交易前后缺乏对交易双方的审查评估和保护机制，交易存在较大风险。此外，缺乏新型经营主体，不具备法人资格的经济合作社受到金融贷款、市场投资等经营活动的限制。

针对这些问题，六盘水市在推动资源变资产、资金变股金、农民变股民的“三变”改革上开拓出了新路，使农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成资源叠加效应，激发农村集体经济新活力。现在安顺市的塘约村，围绕“地”的问题开展七权同确，让分散的资源聚集化、模糊的产权清晰化、集体的资产市场化，集体经济和农民的财产收入同步壮大。

二、调研“塘约经验”

走进塘约村，美丽整洁的乡村环境映入眼帘，给我们留下了难忘的印象。难以想象5年前这里还是贵州省最贫困的村之一，农民收入只有3千多元，低于全省平均水平，全村3千多人接近1/5是贫困人口。由于贫困，彼时“三留守”现象突出，空心化比较严重，最多时候有1100多人外出打工，其中70%以上是年轻人。全村总面积5.7平方公里，耕地面积4800多亩，大约三分之一的耕地处于荒废状态，介绍情况的当地干部用“破石板、烂石墙、泥巴路、水凼凼”来形容当时的村容村貌。村民等靠要思想严重，争当低保户、争要救济粮成为村里的常态。

2014年7月，塘约村组织了全村党员和干部群众对贫穷的现实矛盾问题进行深刻的反思和讨论，成立了农村综合改革办公室，坚持党建引领，创新地推动合股联营、村民自治。一是通过土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，让确权、赋权、易权有效转换，把土地回归到村集体。二是通过成立村级合作社及土地流轉中心，对全村土地、林地、集体建设用地、农村房屋、小型水利、集体财产等七权进行确权。三是实现资源变资产后、为确保资金变股金、农民变股东，效益按照合作社30%、村集体30%、村民40%的比例进行利润分成。

经过这几年的不懈努力，全村才发生了天翻地覆的变化。村民们脱贫致富，收入已过万，绝大多数农户的户均收入甚至达到了3万元以上，过半农户都建起了新房。村级集体经济也发生了飞跃改善，从原先的几万元提升至200多万元，合作社目前固定资产达到上亿元。现在村民们精神焕发，大家齐心协力为村庄发展贡献力量。创建的农业产业示范园初具规模，在农村合作社内部组建了多种经营实体，包括运输、旅游、建筑公司等，为全村劳动力就业提供了充分机会。外出务工的年轻人纷纷受到吸引回村发展，“三留守”问题迎刃而解。

“塘约经验”具体实施步骤可以总结如下：

第一步是精确测量土地，明晰权属。成立以村党组织为核心的确权工作领导小组，成立“确权议事会”，采用GPS、航拍等高科技手段对全村土地精准测量，积极推进村民小组、村调解委员会、村民代表大会“三级调解”制度，有效化解矛盾纷争，促进产权管理公平有序。

第二步是“确权颁证”。经过公示认可、建立“七权”同确数据库进行大数据动态管理、以及颁发证件这三个小步骤，明确了权利归属，稳定了土地承包关系，确保“三权分置”得以实施。

第三步是盘活资产。塘约村主要采用了三种方式：一是折价入股。开展土地入股，全村4881亩土地全部入股，开展水权入股，全村28处小型水利工程评估1542万元，作价入股到塘约村水务公司，该公司通过经营农村饮水安全工程及农田灌溉工程获取水费，所获收益与村集体分享。二是抵押贷款。按照土地承包权与经营权分离的原则，金土地合作社与农村信用社共同构建“3+X”（“3”指农村信用社、村委会、金土地合作社，“X”指公司、合作社、专业大户、农户等主体）支农扶农信贷新模式，提供抵押贷款。三是担保贷款。由村集体提供担保贷款，经营主体申请贷款时授信额度最高可达缴纳担保基金的10倍，利率在同期同档次基础上下浮10%。

此外，为更好开展农村经营制度改革，第一，塘约村建立了土地流转制度，入社土地由村集体统一经营，不向本集体经济组织外流转。第二，建立了集体经营服务平台，在合作社下设土地流转中心、股份合作中心、金融服务中心、营销信息中心、综合培训中心、权益保障中心，形成“1+6”的一体化服务体系，有效解决农村土地零散低效、贫困户资金难以筹集、市场风险难以抵御、村民权益难以保障等问题。第三，加强了产业风险防范。村集体从每年的利润分红中抽取20%作为村级金融担保基金，为土地承包经营权、林权和房屋所有权等抵押提供担保贷款。借款人违约时，先从村级金融担保基金扣还金融机构，再由合作社及村委会对借款人事先抵押的产权进行处置，有效化解了抵押物处置难、贷款人逃贷、银行“惜贷”的难题。

三、进一步创新机制体制的建议

《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，在党的十九大以及习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，制度建设必须贯穿于实施乡村振兴战略的始终，要推进体制机制创新，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性，强化乡村振兴制度性供给。深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。推动资源变资产、资金变股金、农民變股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

如何进一步推动农村资源资产化、资产资本化、资本货币化，构建系统完备、科学规范、运行有效的农村资源产权交易体系，建立融合发展体制机制和政策体系，促进生产要素自由流动；有利于助推经济发展和脱贫增收，实现共同富裕。调研小组认为，应积极鼓励成立省级农村资源交易中心，推动全省农村资源高效配置，意义重大。国务院清理整顿后，目前仅部分省份保有省级农村产权交易所，限制了资源整合、延伸服务、产业融合、金融资本引入等，不利于监测防范自然风险、市场风险、资金风险、社会风险等各种风险，也不利于将来土地指标跨省流动的实施。因此，我们建议：

第一，鼓励省级建立统一的农村资源资产权益流转交易平台，逐步在市、县设立分支机构，形成联动产权流转交易体系，集中整合资源资产和交易品种，形成市场合力，充分发挥市场功能作用。

第二，加快搭建省级全省农村产权交易网络平台，专注制度设计和技术保障，通过与各个县级交易机构端口对接，实现数据同步、信息共享，避免重复建设，降低运营成本，提高交易效率。

第三，倡导政府主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的治理体系，积极鼓励和引导社会资本参与乡村振兴，实现要素资源双向流动，工农互促，城乡互补，全面融合。

第四，突出公益性和非盈利性有机结合，按照市场化运作，开展资产评估、法律服务、产权经纪人、项目推介、抵押融资等配套服务，引入财会、法律、资产评估等中介服务组织以及银行、保险等金融机构和担保公司，为农村产权流转交易提供专业化服务。

第五，建立健全各类资金向农村流动的创新乡村振兴资金筹措新机制和风险防范新体系，在加快推动农村金融创新的同时，要加紧完善政策性保险、信用担保、财政补贴等防范体系以及收益分配、风险监管、审查审计等防控措施。

（作者单位：国家发展改革委国际合作中心）