如虎添翼：检察职能新起飞

杨兴培 王冠

随着检察体制的深入改革和检察职能的重新调整，根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，公益诉讼成了当下检察机关的一项新的重要职能，从而使检察机关形成了以刑事公诉为主体，以法律监督和公益诉讼为两翼的检察职能新格局。

2015年7月2日，最高人民检察院召开新闻发布会，发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。为此全国人大常委会相继对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行了补充修改。

《中华人民共和国民事诉讼法》原规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。经修改后新增加的第二款明确规定，人民检察院在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。

新增的行政诉讼法第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

作为全国司法体制综合配套改革试点地区，上海的检察机关不甘人后，已经对提起公益诉讼工作进行了全面部署。比如上海市徐汇区人民检察院建立了行政复议与行政检察信息共享平台，松江区由区人大常委会召集公益诉讼领域相关的职能部门、区法院等多家单位召開座谈会共商机制建设。在这基础上，上海市人民检察院成立了国内首家由检察机关和高校共同组建的公益诉讼研究中心。

中国是一个具有强大行政管理体制的国家，可以说九百六十万平方公里的土地和近十四亿的人口，无不处在强大而严密的行政管理体制之下。对于各种有害于社会公共利益的行为，我国的行政管理体制完全可以做到全覆盖，完全可以通过行政管理体系加以管理、处置和处罚。那为什么还要公益诉讼呢？

其实我们应当要想到也已经看到，国家行政管理体制的建立和运行，与国家现实的具体国情之间总不能做到完全的无缝衔接。我国毕竟是一个大国，各地的政治、经济、文化发展很不平衡。即使在行政管理体制内，也总有个别的管理机构或者个别的管理人员其工作不能及时到位。如何对这些玩忽职守的行为及时进行法律监督而发挥检察工作的应有职能和及时弥补这一漏洞，这就是检察机关行使公益诉讼职能被挖掘和必须要被建立的缘起。正因为如此，2017年7月1日起正式实施的新修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，对检察机关提起公益诉讼都作了明确规定。

这些规定明确表明，我国对涉及危害社会公共利益的行为进行双层处置的模式，即以国家行政管理体制为基础、以检察监督为补充的管理模式。由此社会公益诉讼包括了民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法性质或者被诉对象的不同性质进行划分的。民事和行政诉讼法理论认为，社会利益（包括社会个体成员、机构成员的利益和社会公共利益）受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。对社会公共利益的保护按照提起诉讼的主体划分，公益诉讼可以划分为社会团体、个人提起的公益诉讼和检察机关提起的公益诉讼。前者称为一般公益诉讼，后者称为民事公诉或行政公诉。正因为如此，近年来各地频频出现各类针对环境保护、消费者权益等涉及公众利益的诉讼，这其中较为典型的便是2015年上海消保委起诉天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司侵权责任一案，这也是国内首起消费者维权公益诉讼案。2017年6月，准大学生李晶（化名）乘坐哈尔滨市铁路局运营的K1301次列车从北京前往天津。尽管选择了软卧车厢，但她还是闻到了刺鼻烟味，也没有工作人员对抽烟者进行劝阻。在多方反映未果之后，她向人民法院起诉了哈尔滨市铁路局。不少人禁烟支持者将此案称作“中国第一例公共场所无烟公益诉讼”，希望能通过此次诉讼推动普通列车内全面禁烟工作。

公民参与社会公益诉讼，是根据国家宪法关于“公民有参与国家事务管理的权利”的规定得出的必然结论。但是，公民个人进行社会公益诉讼，毕竟势单力薄，耗时耗力，这是一般的个人所难以承担的，即使扩大到一般的社会机构也同样如此。这就会导致即使发生了社会公共利益的受损，有时也会因无人起诉，使得原本应该受到谴责、担责的个人和社会组织逃脱责任追究或者仅仅以较小的行政罚款等处置手段而了事。因此检察机关可以提起公益诉讼，成为公益诉讼的主干力量，就可以有效改变过去公益诉讼中存在的主体缺位、专业性不足等诸多问题。特别是随着我国社会主义市场经济体制的确立及发展，各类民事公益违法行为呈现出集群性的爆发，比如说通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产；比如说垄断、限制竞争、不正当竞争、价格违法、侵犯消费者权益等违法行为；比如说环境污染等各类公害事件。针对这些痛心疾首的各类民事公益违法行为，虽然国家也已加大了行政执法的力度，但由于种种原因，有时这些行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥，有时有些行政机关疏于职守。面对此情此景，作为保护国家利益、社会公共利益最后一道防线的国家司法机关却只能“隔岸观火”，无疑是一种国家之殇、社会之殇、时代之殇。由此看出检察机关作为国家的司法机关承担起社会公益诉讼的职能所具有的必要性、重要性，其在社会生活中已呈现出的可行性，也足以让社会公共利益有了一把强大的保护伞。

随着《中华人民共和国英雄烈士保护法》的制定和实施，最近江苏、宁夏、山东检方相继提起保护烈士名誉的公益诉讼：2018年5月21日，江苏省淮安市人民检察院针对当地居民曾某污蔑烈士的行为，依法提起侵犯英烈消防战士谢勇名誉权的民事公益诉讼，这也是《英雄烈士保护法》自今年5月1日实施以来，全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。同样在2017年5月28日，宁夏回族自治区银川市检察院针对该市居民蒋某某在网络微博上发布侮辱、亵渎英雄烈士言论的挑衅行为，依法立案审查并提起了民事公益诉讼……

当然检察机关提起行政公益诉讼，实际上扮演着双重的角色。在我国，检察机关是法律的监督机关，这一监督既包括对公安机关、审判机关的刑事、民事、行政司法活动的监督，也包括了对各级行政机关行政执法的法律监督。随着国家法治建设的深入，对国家行政机关的法律监督，应成为检察机关法律监督的主要工作内容。可以设想，一个国家的行政执法是有序、廉洁和高效的，这个国家、这个社会就会处在一个有序、稳定的和谐状态之中。但有时远水解不了近渴，当行政机关不依法履行职责，此时检察机关在进行法律监督的同时，及时补位，依法向人民法院提起公益诉讼，也会使违法的个人与社会组织及时受到法律的谴责，同时承担必要的法律责任，以此挽回给国家和社会造成的损失。

公益诉讼制度的建立是立足于中国的国情需要，受益于国家法治发展的大格局，从理论的提出，实践的试点，法律制度的补充修改，再回到司法实践的全面铺开，应当说已经取得了很大的成绩。但这一制度毕竟是新生事物，公益诉讼的实践毕竟还在探索中，其理论的探讨也是无止境的。在公益诉讼理论层面，法学理论界正围绕着检察机关在提起公益诉讼时其受案范围应当以“公共利益受损”为标准，但何为公共利益？受损的性质和程度如何界定？凡是存在公共利益受损的，是否都可以提起公益诉讼？同时民事公益诉讼和行政公益诉讼应当如何区别？在起诉期限问题上，民事诉讼法并没有规定，而行政诉讼法只规定为六个月，出于对公共利益的保护，以及法律秩序的维护，是否应当做适当的延长修改？检察机关的公益诉讼与行政机关的行政管理和处置如何区别和衔接？检察机关能否对已经入罪或者正在刑事诉讼过程中的案件优先提起公益诉讼？相信通过公益诉讼理论的进一步探讨，对公益诉讼实践必将产生进一步的积极作用。