服务型行政执法规范模式研究

摘 要 服务型行政执法由河南省首创，所以重点研究河南省相关经验对于研究服务型行政执法具有重要的启示意义。服务型行政执法中要正确处理好服务和执法的关系，严格执法、优化服务，服务与执法并重。努力做好服务和管理相结合，执法和为民相结合，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

关键词 服务型 行政执法 依法行政 服务为民

基金项目：本文是福清市宏路街道委托的“基层政府法治服务型行政执法问题研究”课题的成果，项目编号：HX201518。

作者简介：李小媚，福建师范大学福清分校讲师，研究方向：行政法。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.180

从2012年至今，经过6年的创新实践和推进，河南省在推进服务型行政执法的道路上走了很长一段时间，他们不断将服务型行政执法作为全省法治建设的重点，他们不断秉持依法行政、行政为民，他们不断推进法治政府建设，在这条道路上，他们取得了明显成效。所以重点研究河南省相关经验对于研究服务型行政执法具有重要的启示意义。

一、河南省各市县服务型行政执法经验要义

自2012年以来，河南省各个行政职能部门统一部署、步调一致，结合本部门具体特征，走出了一条独具特色的服务型行政执法经验，我们有必要逐一观察这些有益经验，寻找其中可以广泛推广、广泛传播的智慧之举。

（一）省级单位的有益经验

司法行政联结司法和行政，具有特殊性，其职能兼具司法服务和行政调解，两手都要抓，两手都要硬，任务艰巨，缺一不可。河南省司法厅形成了服务型行政司法五个方面的经验：一是持续完善服务体系，精简公共服务事项的办事程序，减少不必要的限制；二是深入推行行政指导，全面推行提示、辅导、引导、示范、约谈、规劝、建议、回访等行政指导方式；三是稳步推进行政调解，及时化解矛盾，定纷止争；四是切实抓好队伍建设，注重服务型行政执法标兵的培养；五是持续培育服务型行政执法示范点，培育典型，督促帮扶。①一言以蔽之，司法行政中推进服务型行政执法，总体而言，就是要完善司法行政法律制度体系；就是要坚持依法科学民主决策；就是要以服务为宗旨，深入推进服务型行政执法；就是要依法规范行政执法，依法化解社会矛盾纠纷。

国土资源部门管理着土地资源，具有重要的政治意义和社会意义，其职能转变对于整个社会而言非同小可。2016年8月25日，河南省国土资源系统推进服务型行政执法座谈会上，省国土资源厅副厅长杨士海表示，服务型执法建设工作需要结合国土资源系统的特色，从三个方面入手：一是提高认识，转变观念；二是服务执法，严格执法，着力推进服务型行政执法取得新进展；三是突出重点，主动作为。②河南省通信管理局关于推进服务型行政执法建设的经验也是兼有理念和实践双层经验，一是坚持执法为民，加强组织领导，健全体制机制；二是采取有力举措，深入推进法治政府建设工作。③

（二）市级单位的有益经验

河南省各市级行政单位在省委、省政府的统一部署下积极落实服务型行政执法建设。人力资源和社会保障部门关涉每个人最细微的关怀，所以服务型行政执法需要更加细致入微。郑州市人力资源和社会保障投诉举报咨询服务中心按照“一二三三三”工作思路，面面俱到，争取将服务落实到每个角落，所以，人力资源和社会保障部门的服务型行政执法建设在服务型行政执法之路上取得了一定的成就：一是坚持“三个到位”，加强服务型行政执法工作的组织领导，组织领导到位，制度建设到位，责任分解到位。二是抓好“双培”，为服务型行政执法工作夯实基础，一方面给领导干部进行学法培训，一方面给执法工作人员进行学法培训，要让涉及行政执法的所有人员都能够增强服务执法理念，增强规范执法意识，为民服务便民服务。三是以“12333”统揽，创新服务型行政执法工作载体，围绕“人社工作”的中心和重心，提升人社中心平台作用，解决人民群众关注的热点和难点问题，把握“内抓管理、外树形象”两个方向。四是实现“三个转变”，让服务型行政执法的社会有利效果彰显。重点体现在服务方式、服务渠道和服务效能上面，从走进来到送过去，从单一咨询到全方位服务，从无过错到注重实效，改变了以往行政执法被动的局面，实现了服务型行政执法积极主动的功能。④

开封市卫计委要求全市卫生执法部门认清服务型行政执法建设的重要性和必要性，实施行政指导，改进审批服务，推进城镇独生子女父母奖励制度，强化纠纷调解，开展基层执法调研，加强队伍建设，加强服务型执法宣传培训等。⑤洛阳市食药监局西工分局关于推进服务型行政执法建设的有益经验是，强化组织领导，明确分工职责，强化基层建设，推进基层食药所规范化建设，强化执法过程全记录保障。重点在抽检办案中提升行政执法效能，在受理处理投诉举报中推进服务型行政執法，在《食品经营许可证》办理工作中推进服务型行政执法。⑥河南省周口市规划局关于推进服务型行政执法建设的经验是，以领导重视为重点，实施领导带动工程；以推进行政指导为重点，实施规范化执法工程；以实施典型带动为重点，实施评优评先工程；以抓好队伍建设为重点，实施素质提升工程；以完善服务体系为重点，实施优质服务工程；以建立行政调解工作机制为重点，实施矛盾化解工程。⑦焦作市国土资源局解放分局推进服务型行政执法建设的实践经验，一是强化监督宣传，促进服务规范；二是领导重视是保障，强化培训提能力；三是公开权限与程序，转变方式提效能；四是刚柔并济大执法，长效服务是根本。⑧

（三）县级单位的有益经验

河南省各县级行政单位也在积极努力做好自己的本质工作，试图为服务型行政执法贡献各地的有生力量。淇县人社局服务型行政执法工作新模式主要内容有：一是强化政策法规宣传，力争做到常抓不懈。宣传是一个机关的窗口，淇县人社局注重现代化媒体宣传，微信、QQ、网站等网络媒体发挥了重要作用，举办各种培训班，引发宣传资料，乃至于走出去宣传——开展政策上门服务。二是简政放权，力争为群众提供优质服务，努力打造横向到边纵向到底的县、乡、村三级服务网络的完善和覆盖。⑨方城县人社局全面提升服务型行政执法能力和水平的做法主要有：一是加强组织领导，充实队伍力量，组织领导和队伍建设是服务型执法的有生力量，我们应当小心呵护、重点建设。二是深化法制教育，增强法治意识，在党校开展法制大讲堂，搭建平台交流学法心得，弘扬法治精神，倡导法治形象。三是推进依法行政，强化行政监督，依法行政意识应当内化于心、外化于行，按照行政法律法规等规范性文件要求行政行为。四是搞好宣传教育，营造浓厚氛围，利用网络、大众媒体宣传关于人力资源和社会保障的法治知识。⑩

新乡市凤泉区质监局探索出了一条建设服务型行政执法之路。 从意识形态上，要认清形势，注意服务的要义是服务为了发展这个大局；还要牢记使命，为两个一百年而奋斗。转变思路，改进工作方法，不断创新，灵活运用，探索多层次工作思路。全体执法人员应当强化自身学习本领，增强自身执法素质，执法人员是行政执法的实施者，是服务型的贯彻者，理应文明执法。此外，还需要加强宣传，让更多的老百姓知道服务型行政执法理念，主动配合行政执法，畅通举报投诉通道，维护人民合法权益。固始县人才交流中心关于推进服务型行政执法建设工作经验主要集中在三个方面，一是加强指导，二是打造品牌，三是锤炼队伍。 加强指导是第一位的，只有意识形态正确，才能做到行政执法正确。锤炼队伍是人才建设，重点在于人才的职业道德、业务素质，以先进典型带动执法人员主动性和积极性，以警示教育活动告诫执法人员张弛有度，坚守法律和道德的底线。打造品牌是人才交流中心的特色，是立足于人才的品牌建设，包括人才项目对接，人才招聘，人事代理，毕业生就业服务，乃至于产业聚集区的服务直通车。近年来，河南省孟津县国土资源局积极推行“四心”服务，加快推进服务型行政执法体系建设，不断提高国土资源保发展、守红线、惠民生的能力与水平。内化于心，围绕思想教育促认识；服务贴心，围绕用地保障谋发展；保障用心，围绕企业发展求实效；深化有心，围绕发展大局促提升。

二、服务型行政执法的规范模式——来自河南省相关经验的启示

河南省推进服务型行政执法建设积累了大量的有益经验，我们应当仔细学习，认真领悟，为各自所在单位的服务型行政执法找到重点难点和突破点。

（一）服务型行政执法的理念

服务型行政执法将服务和行政有机结合，其理念源于服务型政府理念。我国现有的研究统一认识是，服务型政府是现代民主国家政府追求的价值目标，也是社会主义国家人民政府应有的基本品质。 所谓服务型政府是指政府的职能由原来的管制向现在的服务转变，是为人民服务的本质要求。服务型行政执法也是执法为民的体现，在社会本位的理念之下，社会是我们共同生活的载体，也是国家治理的重要场域。所以社会本位要求我们执法维护社会公共利益，政府应当按照法律规定的程序，以为人民服务为宗旨，全心全意为人民服务，一心一意为人民办事，积极主动承担着服务社会的职能。服务型政府、服务型执法一方面强调行政的职权，另一方面也强调执法为民，执法要“以人为本”，坚持有限权力理念，防止权力滥用，坚持权力的行使有法可依、有法必依，坚持权力的来源需经过民主的程序，坚持权力的行使者是负责任的政府。服务型行政执法也应当贯彻这样的理念和宗旨，全心全意为人民服务，坚持依法行政。

具体到服务型行政执法，这应当是贯彻行政全过程的理念和目标。细言之，行政机关是实施法律的机关，所以必须要严格执法，法治政府的建设需要依法进行，所以我们应当将法治政府建设和服务政府建设有效结合；另一方面，管理和服务是行政执法的两大方面，执法机关一方面需要严明执法、公正执法，另一方面也需要文明执法、人性执法，将管理、执法和服务有机结合，实现管理、执法和服务“三位一体”。 由此可见，服务型行政执法的核心理念，是将法治政府和服务政府有机结合，将严格规范公正文明执法与为人民服务宗旨有机结合，将管理、执法和服务有机结合的一种执法理念和执法模式。 服务型行政执法要以服务为核心，否则不能称为服务型；服務型行政执法落脚点还是行政执法，所以要以严格执法为根基；服务型的特色就是要刚柔并蓄，文明执法，所以要注重柔性执法，注重执法的文明程度；服务型行政执法始终是在行使行政权力，所以要实现行政权力所要实现的法律效果，还要实现服务型特色的社会效果，也就是要将两者统一起来。

（二）服务型行政执法的措施

为了实现服务型行政执法，我们一方面必须从转变执法观念，转变一味管理而忽视服务的理念，有效将两者综合起来。 另一方面，关于如何推进服务型行政执法建设，也就是服务型行政执法的措施问题，这是每个职能部门都应当充分思考并结合本部门实际经验制定出相关措施和方针。综合而言，我们需要从以下几个方面落实好服务型行政执法的措施，一要转变政府职能，把社会治理职能转变到主要为人民服务、创造良好社会环境。二要改变执法理念，确立依法执法、执法服务的观念。三要改进执法方式，从管制型向服务型转变，刚柔并济转变，寓服务于执法中，坚持文明执法，树立良好形象。四要规范执法行为，要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，防止不作为、乱作为。五要加强行政服务体系建设。 服务型行政执法中要正确处理好服务和执法的关系，严格执法、优化服务，服务与执法并重，不可偏废，既要做到依据规范执法，也要做到服务态度执法，将依法行政与以德行政有机结合，浑然天成。要从以强制性行政管理为主旨的传统模式向以公共服务为核心的现代模式的深刻转变，从而实现服务、管理和执法三位一体。

三、结论——服务型行政执法应为人民服务

总体而言，河南省推进服务型行政执法的经验有：一是加强领导，创新机制，树立服务型行政执法建设理念。二是规范管理，提升形象，加强行政执法队伍作风建设。三是细化标准，完善制度，规范行政处罚裁量权。四是突出重点，整体推进，落实行政指导制度。五是创新方式，优化流程，提高行政审批服务水平。六是网上办案，简化办证。七是建立网络，定期公布，推进行政执法信息公开。 这些河南省宝贵的经验实际上承载着相关人员的智慧和理念，各级机关和有关单位在推进服务型行政执法建设时，可以适当借鉴河南有关经验，积极为自己所在单位出谋划策，努力做好服务和管理相结合，执法和为民相结合，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。一言以蔽之，服务型行政执法的最终目标就是为人民服务。

注释：

董景娅.不断探索柔性行政执法方式.河南法制报.2016年5月17日，第002版.

刘鹏飞.典型带动 示范引领——全面推进国土资源服务型行政执法建设.资源导刊.2016（9）.6.

范毅.推进服务型行政执法 加快法治政府建设.中国电信业.2016（9）.46.

郑州市人力资源和社会保障投诉举报咨询服务中心.创新载体 办好12333——扎实推进服务型行政执法工作.人力资源开发.2015（10）.29-30.

李政亭.服务型行政执法为市民健康保驾护航.开封日报.2015年7月2日，第010版.

马巧燕.洛阳市食药监局西工分局推行服务型行政执法守护公众“舌尖上安全”.食品安全导刊.2017（11）.46-47.

何辉.提升基层服务 规范行政执法——周口市规划局树立服务型行政执法样本.中国建设报.2016年9月30日，第003版.

张涛.用服务筑执法之基——河南省焦作市国土资源局解放分局推进服务型行政执法建设侧记.中国矿业报.2015年7月28日，第004版.

于建军.创新思路 另辟蹊径——浅谈河南省淇县人社局服务型行政执法工作新模式.人力资源开发.2015（9）.25-26.

李小刚.创新普法载体 增强人员素质——全面提升服务型行政执法能力和水平.人力资源开发.2016（3）.17-18.

叶楚明.推进服务型行政执法 确保质量安全监管成效.新乡日报.2015年10月26日，第007版.

潘平.加强行政执法指导 全力打造服务品牌——河南省固始县推进服务型行政执法工作做法分析.人力资源开发.2015（12）.26-27.

徐锋涛.孟津县国土资源局：“四心”服务全面推進服务型行政执法工作.决策探索.2015（8）.92.

郑传坤.建设服务型政府与行政执法改革.行政法学研究.2004（1）.13；伍熠.服务型政府视野下的行政执法改革.法制与社会.2008（7）.167.

梁增杰.对服务型行政执法的正确认识与问题规避.人力资源开发.2015（8）.33.

申利超.行政执法，从管制型转向服务型.洛阳日报.2017年2月24日，第002版.

刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理2002（7）；刘卓芳.服务型政府视角下的城市管理综合行政执法.社会科学家.2009（8）.42；郑传坤.建设服务型政府与行政执法改革.行政法学研究.2004（1）.13.

刘国连.推进服务型行政执法建设 努力建设法治政府服务型政府.周口日报.2013年6月15日，第002版.

韩利.服务型政府之行政执法体系改革探讨.科学之友.2010（1）.109.

施海滨、桂玉红、李景春.河南省卫生计生系统服务型行政执法建设模式探索与研究.中国卫生法制.2015（6）.42-44.