地方政府债务管理视角下的政府会计改革

李红彩

摘要：本文首先阐述了地方政府债务扩张带来的问题，在此基础上分析了当前地方政府债务管理下的政府会计情况，进而提出了改革政府会计的相关措施，旨在说明推进政府会计改革对防控地方债务风险的重要性，为加强债务管理视角下的政府会计改革提供一些参考意见。

关键词：地方政府；債务管理；政府会计；改革

地方政府债务主要是指地方政府利用融资机构将银行资金用于项目融资，从而形成政府性的债务扩张。地方政府借助信托计划、基金、融资租赁等方式进行债务扩张，能够将传统的银行信贷转变为隐藏在证券化中的信贷关系，也就是所谓的“影子银行”。通过这样的方式，银行资金经过多种渠道，快速流入地方政府的融资平台，从而实现地方政府的债务扩张。虽然这种方式可以为政府项目的建设快速筹集资金，但在具体操作中也存在着一些风险问题，这就需要从地方政府债务管理视角加强政府会计工作。

一、地方政府债务扩张带来的风险概述

由地方政府债务扩张带来的债务风险主要体现在以下方面：一，投资效率低，在我国的政府项目建设中，由地方政府投资的项目建设普遍效果不佳，比如公路、桥梁等建设项目，其建设质量和资源配置都存在一定的缺陷，很可能导致政府资金无法回收，从而给政府带来一定的债务风险；二，债务拖欠对政府公信力的不良影响，一旦政府投资项目建设失败，则会造成巨大的经济损失，降低政府偿还债务的能力，导致地方政府无力偿还所欠债务，从而对政府公信力造成影响；三，债务积累导致的金融风险，由于地方政府投资效率低，资金无法得到充分回收，只能采取以债偿债的方式，长此以往就会造成债务的积累，导致金融风险的发生，而这些情况则会对国家的财政造成不利影响，从而引起一系列的问题。

二、地方政府债务管理下的政府会计现状及其存在的问题

（一）缺乏完善的权责发生制会计确认制度

在金融危机之前，很多欧美国家都采用收付实现制进行会计确认。在该制度的基础上，很容易出现负债信息失真，无法真实反应政府的负债情况，地方政府在负债超额的情况下仍在增加债务，从而容易引起政府负债的极度扩张，导致金融风险的发生。在这一点上，采用收付实现制的地方政府缺乏足够明确的财务信息，同时也不具备持续发展的能力，因此急需进行制度的改革。从目前的权责发生制的实际应用情况来看，理论实践效果都较为显著，能够有效改善政府会计工作，为政府债务管理提供持续的推动力。

（二）债务信息不明确

在我国的财政管理中，对地方政府的债务信息只限于收支的显性披露，而缺乏对债务余额的有效显示，从而导致了政府债务信息不够透明化，缺乏良好的延展性。由于社会各界无法明确地方政府的债务规模，也就无法客观地进行地方性债务的决策，不利于地方政府的管理和发展。在这一点上，西方国家则采用透明化的信息管理，从而实现对政府负债信息的全面掌握，达到了债务掌控和预防债务风险的目的。

（三）财政报告中缺乏对债务风险的揭示

一般而言，要实现有效的债务风险管理，必须具备足够真实的财务会计信息。在我国的地方政府财政报告中，主要是对政府每年的预算收支情况进行展示，而对于一些表外负债、或有负债等信息却缺乏公开展示，从而导致了财政报告中负债信息的不全面，不利于政府财政的有效评估，也给政府债务风险带来了可能。与此同时，由于社会公众无法获知全面的政府会计信息，不能正确把握公共财政、公共决策的需求，从而导致社会公共建设无法顺利开展，同时也对政府的公信力造成影响。

（四）缺少主体项目绩效评价体系

在地方政府的项目投资上，由于预算管理只负责当前的项目收支，对于负债情况则没有予以反映，因此，项目投资中，资金来源和项目收支是分开的，单纯的收支反映无法真实体现项目的实际收益。在项目资金管理中，由于缺乏对主体项目的成本费用管理，造成在项目的绩效评价过程中，缺乏相应的绩效管理支撑信息，从而导致绩效评价的不合理。此外，由于债务没有纳入成本预算中，容易造成负债的盲目扩张，从而带来投资项目的负债风险。

三、政府会计改革措施

（一）建立健全权责发生制

针对收付实现制的弊端，政府需要逐步建立和完善权责发生制，明确地方政府的资产和负债情况，从而实现以权责发生制为基础的政府会计制度。通过将地方政府隐性债务显性化的方式，能够确保债务的全面性和真实性，有助于对政府债务的管理，防范债务风险的出现。通过对政府负债进行量化，并实时记录和报告，实现对政府会计的控制，从而达到负债管理的目的。

（二）加强财政预算管理，健全政府会计体系

针对我国地方政府债务管理信息不明确的问题，可以将地方政府债务纳入政府预算管理中，从而有效提高了政府债务的透明度，有助于债务的公开化，及时掌握政府的负债情况。具体措施包括：对预算管理的项目分类、核算规则和科目设置等进行修正，在预算中加入负债管理内容；在地方政府的年度报表中建立单独地负债信息专栏，真实反映年度负债信息；加强对地方政府负债的监督管理，及时把握负债情况，避免负债风险的发生。

（三）借鉴国外经验，完善政府财务报告

经历过金融危机的西方国家，在负债风险的防范上具备更丰富的经验。因此，我国地方政府应该积极借鉴国外的优秀经验，并结合我国的实际情况，在建立权责发生制的基础上，切实做好政府的综合财务报表编制工作，将除收支外的其他负债情况也纳入报表，确保报表的真实性和全面性，为政府的负债管理提供真实有力的数据支撑。

（四）加强地方政府债务审计工作

加强政府审计工作也对政府的会计改革有着非常重要的作用。在完善政府会计的同时，通过审计机关进行及时审查落实，全面掌握政府的负债规模，并对政府的会计核算工作进行审核，避免负债的隐性风险。同时，还应对地方政府进行专项审计，跟踪政府的资产负债信息，针对政府财政管理中的问题提出相关的改进建议，从而有效维护政府财政的安全。

（五）开展政府绩效评价工作

在我国的地方政府中，由于债务来源和管理的混乱，导致了债务信息的不透明化，存在较大的债务风险。在地方政府债务风险的产生上，一个重要的原因是由于信息的不对称，政府缺少对风险的规避能力。在这一点上，将政府债务进行公开透明化就显得很有必要，有利于对债务信息的真实掌握，通过社会的共同监督实现对风险的防范和控制。在债务资金的使用上，则要加强绩效分析和评价考核工作，确保资金的合理利用，减少资金的浪费。

四、总结

综上所述，加强地方政府的会计改革对规范政府债务管理、防控债务风险有着非常重要的作用。尤其是在政府债务扩张的情况下，政府会计的改革有助于政府负债信息的公开化、透明化，有助于确保债务的真实性，有助于全社会的共同管理，有助于减少债务风险的发生。

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