事业单位内部控制存在的问题及对策分析

王克萍

摘要：随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称《内控规范》）的全面实施，事业单位内控体系已初步建立，这对事业单位的发展具有十分重要的意义。文章就事业单位在《内控规范》实施过程中存在的内控制度执行缺乏有效性、会计监督职能不能有效发挥、缺乏系统科学的风险评估程序、内部监督力量不足、合同管理存在风险等问题进行了分析，并针对性的提出了解决方法，希望为相关人士提供参考。

关键词：事业单位；内部控制；问题；对策

2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》（下称《内控规范》）全面实施，但从这几年的实践来看，仍然存在着诸多问题，违法违规现象时有发生，事业单位公共服务效果没有得到大幅显著提高等等，不利于事业单位的健康有序发展。因此，研究如何进一步加强事业单位内控建设，对提高事业单位管理水平，增强其防范风险能力具有重要意义。

一、事业单位《内控规范》实施过程中存在的问题

1.只注重制度本身的制定，而忽略执行的有效性

事业单位由于拥有稳定的资金来源，没有经营的压力，内控建设缺乏内部动力和积极性，主要依靠外部的推动和监督。

《内控规范》实施以来，在财政部门的推动下，大部分事业单位虽然建立了内控制度，但在内容上有很多不科学的地方，实用性不强。最突出的一點是照搬其他单位的制度，没有充分联系本单位的实际情况。这种内控制度很难在实施过程中发挥作用。

还有部分事业单位的“一把手”专注于业务工作的开展，对内控建设的认知度较低，认为工作只要按照上级要求进行即可。整个单位的管理层对内控的认识还停留在最基础的层面，单一的将内部控制归并到财务部门，由财务部门负责，使得内控建设大打折扣，并没有意识到内控其实是一种需要各个部门积极参与的、动态的、环环相扣的管理机制。内控建设呈现出明显的形式主义，内控制度并没有有效执行，形同虚设。

2.财务管理弱化，会计监督职能不能有效发挥

《内控规范》施行以来，很多事业单位建立健全议事决策制度，大小事都经过单位领导办公会通过。但办公会成员大都是事业单位业务方面的领导，鲜有经济、审计、财务等专业领域的成员，对经济活动的决策基本上按照部门负责人的建议决定。财务部门的工作仅局限于经济活动的末端，不能实现对经济活动的事前控制和事中监督。

在《内控规范》施行中，事业单位财务部门往往被赋予牵头组织内控建设的职能。但是，负责内部审计、纪检监察、政府采购部门等同样是内控部门，甚至部门负责人的行政级别更高，缺少一个更高层级的协调部门，将单位各项管理制度和业务流程摸清并进行梳理、整合和汇总。这使得财务部门的牵头作用被弱化，无法发挥应有的作用。

事业单位由于人员编制所限，不能满足新形势下单位内控建设的需要，没有按制度要求定岗用人。岗位设置不合理、不规范，财务人员轮岗机制尚未建立，使得会计监督职能不能有效发挥。

3.缺乏系统科学的风险评估程序

目前，大部分事业单位都按照《内控规范》的要求，成立了风险评估小组，由主要领导担任组长。但存在风险评估程序不够系统、不够科学的现象。

实际情况是部分事业单位因风险管理意识薄弱或因人员编制方面的原因，缺乏相关的专业人才。对风险的评估和控制措施都分散在各项业务流程中，未建立完善的风险管理网络、未健全风险评估程序，对风险的控制能力较低，往往等出现了问题才去寻求控制措施，为时已晚。

4.内部监督力量不足，监督作用不能有效发挥

在《内控规范》实施过程中，事业单位一般采取以下几种方式进行内部监督。一是不单独设立内审机构，将内审机构设在财务机构内，财务机构“既是运动员又是裁判员”毫无意义；二是采用购买服务的形式进行审计外包，但外部审计机构对单位的内部情况了解不能够深入了解，难以发现内部控制缺陷，缺乏内部控制的有效性评价；三是单独设立内部审计机构，但其权利职责于其他业务部门平行，很难发挥制衡和监督作用。四是由纪检部门负责内部监督。纪检部门缺少专业性人才，难以胜任对业务部门工作的指导和监督。往往要求各业务部门的自查，监督没有权威性。

上述几种方式的内部监督都形同虚设，内部监督作用难以发挥，内部控制的整体执行效果降低成必然。

5.合同管理存在一定的风险

部分事业单位的合同管理制度缺乏可操作性低。在实践中，各业务部门仍按惯例自行组织项目可行性论证，参与谈判，报经领导同意后签订合同。少数单位存在业务部门未经授权或越权签订合同的现象。合同管理方式落后，没有建立财务部门与业务部门、合同归口管理部门的联动机制，不能做到合同管理与预算管理、业务管理相结合。合同档案管理不规范，登记保存制度不健全，存在一定的风险。

二、事业单位内部控制中存在问题的对策分析

1.提高单位负责人的内控意识，创造优良的内控环境

创建优良的内控环境，要提高工作人员，特别是单位负责人的内控意识。只有单位负责人充分意识到内部控制的重要性，才能认真组织人员建立健全内控制度，合理设置内部组织机构，明确岗位职责，构建科学有效地内控机制，形成各部门共同参与的内控工作氛围。

单位负责人的支持是事业单位内控体系建设的必要条件。为此，财政部门应当联合有关部门定期对单位负责人和财务分管领导开展培训，使其充分认识到内部控制对单位发展的重要性，切实强化单位负责人的内控意识，保证内控建设的全面落实。

同时，定期对各项经济活动的参与人员进行宣传和教育，提高其内控意识，不断优化内部控制环境，确保内控制度执行有效，提升事业单位管理效率。

2.以资金管控为核心，构建基于预算管理的内部控制体系

事业单位日常工作的方方面面都与资金息息相关。单位的日常工作最终都归结为资金管理这一基本问题上，所以说，资金管控是事业单位管理的核心。

预算是事业单位各项工作的起点和依据。事业单位所有业务最终都通过预算管理衔接起来。构建基于预算管理的内控体系，将内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督这内控五要素与预算管理的各个阶段紧密结合，以资金管控为核心，科学合理编制预算，严格执行预算，认真分析预算执行结果，确保预算执行的科学性、安全性和有效性。这样使得预算管理和内部控制相辅相成，发挥管理效用的最大化，更好地促成组织目标的实现。

3.强化内部审计职能，完善内部控制监督机制

事业单位可以在纪检部门或其他监督部门下设内部审计岗或内部审计机构，以保证其独立性和权威性。选用专业财务人员担任内审人员，聘请审计机关的专家对其进行专门的审计业务培训，使其熟悉审计工作流程和重点，能胜任内部审计工作。

同时，事业单位要完善内审制度，切实开展内部监督工作。定期对单位内控制度进行有效性评价。通过独立的检查评价工作，针对内部控制中的漏洞和管理中存在的问题，提出改进措施和建议，帮助单位进一步提升管理水平。

事业单位还应借助外部审计力量，不定期聘请专业机构对内控系统的有效性进行评价，并对发现的问题高度重视，及时解决。这样才能更加客观的实施内部监督。

强化内部审计职能，采取内外部审计相结合的措施，进一步完善内控监督机制。将内部监督落到实处，确保内部控制目标的实现。

4.关注重要风险点，完善风险评估程序

事业单位应当按照《内控规范》的要求，成立风险评估小组，首先对单位内部各部门、各岗位进行系统、全面和客观的评估，找出关键风险点。其中，有较大可能会出现廉政风险或经济活动风险的，应强化内部控制措施以降低风险。当管理要求或外部环境发生重大变化时应及时进行风险重估。事业单位遇重大事项时，还应当进行反复的风险评估。

事业单位应具备高度的风险防范意识，针对内部控制的组织情况，内控机制的建设情况进行事前防范，将事前、事中和事后有机整合在一起，进而完善风险评估程序。

5.健全合同管理制度，优化业务流程

建立规范的合同管理制度，明确授权审批程序和岗位责任。由合同归口管理部门，组建合同调查小组，进行合同策划，初步确定对象后，组建谈判小组，进行合同谈判，拟定合同文本。由法规部门或单位法律顾问对合同文本的合法性、经济性和严密性进行重点审核，对法律关系复杂的合同，组织多部门联合会审。由分管领导或单位领导办公会审批合同文本。由业务部门签署合同文本。由合同归口管理部门或业务部门负责合同的实施，并收集发票、收款存根、入库单等原始资料，提交财务部门办理结算。由财务部门根据合同条款和相关原始凭证资料，按规定审批后支付价款等。最后，有合同归口管理部门对合同文本进行科学分类和统一编号，指派合同管理员及时办理归档手续。建立合同台账，确保合同保管安全可靠、便于查询。每年末组织对合同管理总体情况进行分析评估，检查各环节程序是否存在不足，提出改进建议。

合同管理贯穿于事业单位经济活动的始终，需要多部门共同参与管理，加强合同管理，能有效协调单位内部各部门关系，有利于提升单位管理水平，从而提升公共服务的水平。

《内控规范》实施以来，事业单位内控建设的步伐愈来愈快，但仍有很长的一段路要走。事业单位作为为社会提供教育、科技、文化、卫生等方面的社会公益性服务的组织，承担着增进社会福利，满足人民生活基本需要等重要保障职能。事业单位必须提高内控意识，建立良好的内控环境；以资金管理为核心，构建基于预算管理的内控体系；不断优化经济业务流程；完善风险评估程序和内控监督机制。保证事业单位内部控制工作的全面有限实施，增强风险防范能力，提高管理效率，加快發展社会事业，满足人民群众公益服务的需求。

参考文献：

[1]王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考[J].会计之友，2014（06）.

[2]王晓梅.行政事业单位财务内部控制制度存在的问题及对策分析[J].财会学习，2016（19）.

[3]龚新军.事业单位内部控制存在的常见问题及对策[J].中国国际财经，2017（09）.

（作者单位：芜湖市第一中学）