浅谈国有企业分类视角下中国国有资产管理体制的改革

韩小建

[摘 要] 从1992年在十四届全国人民代表大会上提出了社会主义市场经济，到今天社会主义市场经济体系基本形成，其中关于深化国有企业改革取得了巨大的进展，国有资产管理体制改革也在稳步推进。根据国有资本的战略分析和目标，与不同国有企业对于经济、社会发展中的作用、现实情况、经营范围相结合，把国有企业分为商业类和公益类。立足党和政府出台了一系列规划、意见、决策，在此国有企业分类视角下我国国有资产管理体制改革整体脉络基本形成。目前的国有资产管理体制确实存在了很多问题需要解决，一方面可以分析自身问题，寻求发展方向；另一方面可以结合我国国情，学习国外国有资产管理制度的先进经验。文章从国有企业分类出发，分析了国有企业分类视角下中国国有资产管理体制的改革存在的问题并提出对策。

[关键词] 国有企业分类；国有资产；管理体制；改革；意义

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 032

[中图分类号] F273.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）11- 0069- 02

1 国有企业类别与中国国有资产管理体制

国有企业功能定位与分类是新时代深化国有企业改革的深刻要求，是推动改革的重要前提，对完善国有资本布局、增强国有资产管理具有重要意义。为贯彻落实党和政府决策意见，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》相关要求，精准定位不同国有企业作用，有针对性地推动国有企业改革，根据国有资本的战略分析和目标，与不同国有企业对于经济、社会发展中的作用、现实情况、经营范围相结合，把国有企业分为商业类和公益类。其中商业类国有企业以提高国有经济活力、扩大国有资本功能、实现效益最大化、追求国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动的企业。公益类国有企业是以保障国计民生、服务人民、提供公共设施和服务、调节国民经济各方面发展为主要目标，为了实现国家调节经济的目标，提高公共服务效率和能力的企业。商业类国有企业和公益类国有企业作为独立主体，必须适应社会主义市场经济的要求，必须自觉服从国家政策，自觉履行社会责任和义务。

党和政府通过一系列的规划、意见、决策对促进国有资产管理体制改革做出了科学有效的规划。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的建议》中对“国有资产”提出了“完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失，健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整，引导国有资本更多投向关系国家安全，国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好地服务于国家战略目标的愿景。”在国有企业分类视角下我国国有资产管理体制的改革顺应我国国有资产管理体制改革新趋势，对我国不同类型国有企业中的国有资产的管理进行更为科学有效的改革。

2 在国有企业分类视角下中国国有资产管理体制的改革的现实状况

目前中国国有资产管理体制改革取得一定的进展，基本建立了国有资产出资人制度，落实保值增值责任，很大程度上提高了国有资产规模、利润水平和竞争能力。但中国国有资产管理体制仍存在很多问题，需要进一步改善。

第一、国有企业中的中国国有资产管理体制中仍然存在政企不分的现象。国有企业中的产权管理部门中存在着鱼龙混杂的现象，一方面扮演着行政部门的角色，另一方面又涉及国有企業的产权职能，有些行政人员掌握着国有企业的主导权，具有比企业管理者更高的权利，在一些企业的大事上起着主导作用，比如企业的人员分配，目标规划等。这样使得企业管理者的积极性大幅度下降，因此对企业内部缺少管理，对一些事情的处理缺乏热情与耐心，导致部门与部门之间关系混乱，最终影响国有企业的发展。

第二、缺乏针对国有资产的专门法律。我国国有企业分类视角下中国国有资产管理体制的法律制度建设尚未形成，违法乱纪现象在一些国有企业中非常突出，无法使政府的管理工作做到法律化、制度化。没有完善的国有资产管理法律法规，国有企业不能得到法律、安全保障。而且我国存在的有关于国有资产的法律规定分散在众多的综合法律之中，如《宪法》、《公司法》、《预算法》、《税法》、《劳动法》、《刑法》、《消费者权益保护法》、《证券法》等。尽管这些法律法规具有严格的法律效力，但是作为具有综合意义的法律法规，这些相关的法律法规侧不是针对国有资产的有针对性的法律，如：《刑法》以形势处罚方法对国有资产的保障；《宪法》注重从物体所有权角度来实行规范；《税法》注重于财务管理；《公司法》规定的是国有企业的一些经营活动。在对中国国有资产管理的实施过程中，由于角度不同，造成了国有资产的管理效率的低下。

第三、国有资产配置效率低。目前还存在国有资产严重流失，国有资本配置效率低等问题，存在因为经营不善导致国有资产流失现象例如一些错误的国有资产投资、发展的决策，造成国有资产流失；甚至在没有科学依据下，不顾后果，盲目投资，导致国有资产流失；国有企业不合理配置，导致的国有资产流失。更严重的是在国有资产管理过程中，存在的贪污腐败现象，在国有资产的真正的控制者的意识中，国有资产就是他们的个体财产。国有资产流失还有个重要原因就是破产。1988年中国开始实行《破产法》，大量的破产企业占用国有资产，还有一些为了逃避贷款，欠债而选择破产的，破产已成为国有资产流失的重要方式。还有中外合资导致的国有资产的流失。

第四、国有资产监督机制不健全。我国国有资产是分别管理，落后的监管手段，导致监管不严，出现很多问题。例如：按照相关规定，国有资产的产权交易必须严格按照相关方式、方法和流程进行，但在真正交易的时候，由于国有资产管理缺乏约束，产权交易过程中存在很多的违法乱纪的现象。还缺乏对国资委事前、事中和事后 的监督和约束，而且国有资产的安全和增值依然是个严重问题。如何保障国有资产的安全和增值， 也成为国有资产管理体制需要解决的严肃问题。

3 在国有企业分类视角下外国国有资产管理体制的先进经验

借鉴国外国有企业分类视角下国有资产管理体制的先进经验，结合我国自己的国情，促进中国国有资产管理体制改革，有重要的理论价值和实践价值。在西方欧洲国家里，法国是一个国有资本所占比重较大的国家，其国有资产管理体制值得中国借鉴。法国的国有企业分为两种，一是垄断性国有企业，二是竞争性国有企业。法国国有企业和国有资本主要在交通、原材料、 能源、汽车、金融、保险、银行等在法国国民经济中占有重要经济地位的领域中。

这让法国成为欧洲国有资本所占比重较大的国家。对于电通信等垄断性国有企业政府进行严格的控制和管理，企业的基本制度都由政府决定； 对竞争性国有企业，其拥有相对较大的自主权，政府只任命企业的重要领导人和资产监督，不直接控制。在法国国家与企业订立合同，其目的是对企业运营有所约束，国家通过订立合同代替发号施令，国家与企业建立起平等的合同关系，使人民群众从中得到好处。例如法国最大的国有企业法国国家邮局，2003 年，法国政府与邮政局签订了4年的合约，合约规定：合同期内，邮政局要为人们提供最满意的服务，发展成为欧洲著名的综合性企业。政府向国家邮政局提供资金和政策优待。国家邮政局向政府承诺： 提高服务水平，增强企业竞争水平，建立居民周边服务体系，改善企业各方面的社会关系。法国还建立高效的监督机制，非常注重对国有企业及其中的国有资产的监督管理， 并建立了企业内、外部监督体系。除了审计机构，法国政府的某些部门也能通过行业行政管理对国有企业和其中的国有资产实行监督。法国还注重国有资产管理法律法规的建设，法国从国家与国有企业、国有资产的关系、国有企业领导制度，到国有资产的财务收支、税务收支、雇佣劳动人员、工资薪酬以及簽订合同等方面，都有自己的法律规定，使政府的管理工作做到法律化、正规化。完善的国有资产管理法律法规为管理国有资产出现的所有问题提供了明确的依据，也为国有企业提供了法律、安全保障。

4 在国有企业分类视角下中国国有资产管理体制改革的对策

第一，解决政企不分问题。政企分开是指将政府的宏观经济管理职能、社会管理职能与企业的生产经营职能相分离。政府不直接干预企业的生产经营活动，不直接参与企业的生产、经营活动的管理。政府通过经济、法律、行政等手段，间接调节、控制企业的生产经营活动，让企业符合国家宏观经济发展要求，符合时代发展趋势。使企业在国家法律制度规定的下，有较大经营自主权，独立发展，自负盈亏。

第二，完善先关法律。努力实现科学的现代管理体制和完善的国有资产管理体制法律制度建设，建立健全各种国有资产管理法律体系，制定出一系列行之有效的法律法规，例如：明确规定国有资产交易必须通过资产管理部门严格按照程序进行交易，禁止任何部门一下交易和违反规章制度。

例如规定为建立符合社会主义市场经济发展而形成的国有资产监督管理体制，为发展国有企业，实现国有资产安全和增值的《企业国有资产监督管理暂行条例》。

第三，完善监督制约机制。一方面建立企业内部监督机制，例如建立员工监督制度，向员工公开财务收支、发展预算，让企业领导和企业资产处于群众的监督之下。让企业的生产经营活动在阳光下开展。还要建立健全内部审计制度，提高审计人员专业性，对企业财务状况、企业资产进行不定期检查，强化对领导，特别是真正可以支配国有资产的领导进行审计，尽量消灭所有贪污腐败现象。最重要的是有关部门注重落实审计结果，防止审计成为形式。另一方面建立企业外部监督机制，完善国有企业的外部审计制度，实行信息公开制度，使国有资产使用信息公开透明，在公众监督开展。还要确定审计监督工作的实施行之有效，企业应建立一切实可行的监督体系，还要建立国有资产的违法乱纪事件举报惩处制度，加强惩治力度。应当在发现问题的时候马上暴露、举报，绝对不能放纵，使《刑法》的作用发挥到最大化。形成及时举报打击腐败现象的良好社会氛围。同时也要积极宣传，开展讲座等。对不落实现象绝不姑息，不然一切都是空谈。

主要参考文献

[1]杨瑞龙.简论国有企业分类改革的理论逻辑[J]. 政治经济学评论， 2015（6）.

[2]李维安.分类治理：国企深化改革之基础[J]. 南开管理评论，2014（5）.

[3]楚序平.正确推进国有企业改革[J]. 时事报告，2014（7）.

[4]杜国用.中国国有企业分类改革的理论与实践[J]. 改革与战略，2014（1）.