我国房产税改革的功能分析和优化路径

张玲

[摘 要] 我国房产税改革自2011年在上海、重庆试点以来一直备受关注，历经7年，全面推开房产税改革势在必行。一般认为征收房产税的目的有：增加财政收入，健全地方税制；调控楼市，降低房价；调节社会分配，缩小贫富差距。文章通过对这三个方面的分析得出房产税功能的实际情况与理论情况有差距。在对房产税功能分析的基础上，结合沪渝试点的情况和国外房产税实践的经验提出了五条建议，分别是培育房产税为地方主体税种、建立完善的房产价值评估体系、给予地方更多税收自主权、保障纳税人的表达权和推进房产税立法。

[关键词] 房产税改革；功能分析；优化路径

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 043

[中图分类号] F810.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）11- 0099- 03

1 问题的提出

2011年1月28日我国上海、重庆两地开始了房产税改革试点，开创了向个人拥有住房征收财产税的先河。房产税改革一经提出，就引发了民众、学界和媒体的热议，2018年3月4日十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示，目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作。全面推开房产税改革势在必行。

对于房产税改革的目的，楼继伟（2013）指出，完善房产税等相关制度，有利于稳定市场预期，引导居民形成合理的住房消费，也有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。我国房产税改革自2011年试点至今已过去了7年，开征房产税实际上是否达到了上述目的？当前要在全国推开房产税改革可以从沪渝试点和国外房产税制实践中借鉴哪些经验？这些问题依旧值得人们去探讨。

2 我国房产税改革的功能分析

学界关于房产税改革的目的大体可归于三个方面：一是增加财政收入，健全地方税制；二是调节社会分配，缩小贫富差距；三是调控楼市，降低房价。

2.1 增加财政收入，健全地方税制

房产税的首要作用就是增加地方财政收入。房产税自开征以来，一直是美国地方政府财政收入的主要来源。但我国学者郭宏宝（2011）认为房产税在我国成为地方主体税种的道路还是很遥远的；并且存在着复杂的技术问题，评估和征管成本高（白彦峰，2012）。从房产税改革试点实践来看，上海市2012 年公共财政收入为4 343. 5 亿元，房产税收入为92.6 亿元①，占比约为2%；重庆市2012年公共财政收入为1 703.49亿元，其中房产税收入为27.43亿元②，房产税收入占公共财政收入的比重约为0.2%。可见，在沪渝试点中房产税并没有成为地方主体税种，与发达国家的情况相去甚远。但是“土地财政”是不可持续的收入增长机制，政府不可能长期依靠卖地来维生，房产税改革具有必要性。

2.2 调控楼市，降低房价

从理论上来看，房产税一方面增加了住房持有者的成本，可能引导人们更多地选择租房等其他方式，从而降低了购房需求，另一方面能够打击投机行为，从而从供求两方面对房价产生影响。但这是理想化的模式，在我国房产税对房价调控只能起到极其微弱的作用。房价上涨不只是一个纯市场性的行为，仅仅依靠房产税等政策难以达到预期效果（郭宏宝，2011）。因此即使房产税增加了购房成本，也不会实质性地带来住房需求的下降，无法起到打击投机的作用（刘剑文，2014），反而可能推动价格进一步提高（张薇，2016）。但是也不能完全否认房产税改革影响房价的作用（贾康，2013）。

2.3 调节社会分配，缩小贫富差距

房产税具有税基不易隐藏、税负不易转嫁的优点。其调节社会分配的作用被学界普遍认同。但是房产税调节分配作用的有效发挥很大程度上取决于税制的精密性和科学性（刘剑文，2014），关键在于减免制度（Bowman，2008）。房产税实际上对高收入群体的影响较小，房产税只占其收入的一小部分，而对中低收入群体的影响较大，因此缺乏有效的税制，尤其是减免制度的设计，房产税不仅无法调节社会财富，可能还会产生累退效应，从而导致贫富差距不断加大（Lyonsetal，2007）。

3 我国房产税改革的优化路径

3.1 培育房产税为地方主体税种

房产税收入在西方发达国家地方财政收入中占比很大。美国以“宽税基”为原则，其房产税约占地方财政收入的30%，地方税收收入的70%。而我国沪渝试点中税基过窄，且以房屋原值作为计税依据，房產税增收的功能大打折扣。因此，笔者认为可以借鉴国外经验扩大税基，但考虑到我国特殊国情，不能照搬国外经验，在扩大税基的同时应该适当减少土地出让金，并建立科学合理的减免制度，以减轻纳税人税负，更好地实现调节社会财富的功能。

3.2 建立完善的房产价值评估体系

大部分发达国家都采用房屋价值计征法，如美国、日本、加拿大、荷兰、德国、西班牙等。这种方法的税基较大，能够为地方提供较充分的税源，并且较好地反映了纳税能力。而我国按照房屋原值计征使得税基过窄，增收功能弱化。同时，按原值征税还会使得不同年代的房产税负存在明显差距，引发了公平性问题。我国要建立完善的房屋价值评估体系，首先在评估机构、人员方面，应当选择专业、中立的评估机构，并严格筛选评估人员，对他们进行业务培训；其次在评估指标选择上，应该合理设置评估指标；再次，在评估信息方面，要建立透明公开的统一信息平台；最后，在评估争议处理上，允许纳税人表达诉求，并建立专门处理争议的机构。

3.3 给予地方更多税收自主权

房产税是地方税，在西方国家，如美国、阿根廷、德国，都是由地方政府征管房产税。税收是纳税人为获得政府提供的公共品和公共服务而支付的“文明的对价”，因此房产税的征管应该按照公共选择机制进行（任强，2015）。我国各地的经济发展水平、人口结构、房价高低等方面存在较大差异，居民需求层次不同，不能采取“一刀切”的税制。并且，地方政府相比于中央政府在征收房产税时更加具有信息优势，征管效率更高。因此，我国应该给予地方政府在税率上更多的决定权，可以由全国人大确定税率的上限和下限，地方政府根据当地情况灵活调整。

3.4 保障纳税人的表达权

我国应当给予纳税人充分的表达权、参与权和监督权。首先，在房产税征收前应通过听证会、专家座谈会等广泛吸纳民众意见，在税制确定过程中反映民众诉求；其次，在房产税管理方面应推进房产评估和减免、税收使用等方面的信息公开，保障纳税人的监督权；最后，借鉴国外“用脚投票”机制，适当放开我国的户籍准入制度，降低人口迁徙的成本和阻力（张思路，2012）。这样一来，一方面能够促使政府转变职能，真正以民生为导向，自觉将税收收入用于公共支出，在地方间形成良性竞争，另一方面民众能够更理性地对待房产税改革，自觉纳税，最终在政府与居民之间形成财政收支的良性循环。

3.5 推进房产税立法

税收法定不仅为其提供了合法性，而且能够更好地统合公意，达到善治（刘剑文，2014）。我国正在推进的房产税改革仍然是由国务院主导，地方行政机关具体发布行政指令全国人大的立法还处于缺失状态，虽然十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示正在制定房产税法律草案，但不可否认自试点以来房产税改革长期缺少相关立法，不符合依法治国的要求。因此，应当充分发挥全国人大在房产税立法上的作用，实现依法治税。同时也需要看到房产税立法是一个非常复杂的过程，需要给予较长时间去解决。因此在推进人大立法的同时，也要鼓励先行先试，在总结沪渝试点经验的基础上增加试点城市，最终实现全面推开。

主要参考文献

[1]刘剑文.房产税改革正当性的五维建构[J].法学研究，2014，36（2）：131-151.

[2]贾康.再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领[J].国家行政学院学报，2013（4）：35-41.

[3]郭宏宝.房产税改革目标三种主流观点的评述——以沪渝试点为例[J].经济理论与经济管理，2011（8）：53-61.

[4]刘洪玉.房产税改革的国际经验与启示[J].改革，2011（2）：84-88.

[5]白彦锋.房产税未来能成为我国地方财政收入的可靠来源吗[J].经济理论与经济管理，2012（5）：57-64.

[6]米旭明，黄黎明.美国房产税减免制度的演进及其政策启示[J].经济学动态，2016（8）：150-157.

[7]任强.房产税：美国实践及借鉴[J].财政研究，2015（1）：53-57.

[8]張思路.关于房产税改革中户籍问题的思考[J].武汉商业服务学院学报，2012，26（2）：34-37.

[9]Bowman J H.Property Tax Circuit Breakers in 2007：Features，Use and Policy Issues[R].New Lincoln Institute Policy Focus Reports，2008.

[10]K Lyons，S Farkas，N Johnson.The Property Tax Circuit Breaker：An Introduction and Survey of Current Programs[R].Center on Budget and Policy Priorities Report，2007.