如何真正实现深度贫困地区高质量脱贫

【重要发现】

●始终坚持以新思想为引领，将习近平总书记关于脱贫攻坚的重要部署要求落到实处；始终坚持党对扶贫工作的全面领导；始终坚持以人民为中心的扶贫工作理念；始终坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局；始终坚持因时因地制宜，加强扶贫工作的顶层设计。

●始终坚持以高质量脱贫推动高质量发展，在脱贫攻坚战中加快补齐乡村振兴的短板；始终坚持发挥产业助力脱贫攻坚的关键作用；始终坚持以加强党的建设引领脱贫攻坚质量不断提升；始终坚持以红色基因凝聚脱贫攻坚的最大合力；始终坚持以强化制度建设保障脱贫攻坚成效。

●实现高质量脱贫，必须着力增强贫困地区干部群众的内生动力。贫困地区不仅要从扶贫一侧出发，针对扶贫干部，尤其是扶贫一线干部建立更为明确具体的激励和容错纠错机制，还要从脱贫一侧出发，针对农村贫困人口这一群体持续进行就业指导和培训，使其在行动层面有更多通过自身努力改变境况的机会与能力。

●实现高质量脱贫，必须从源头上解决深度贫困地区部分群众长期存在的“思想贫困”问题。贫困地区要通过加大公共文化服务投入力度、创新开展公共文化服务活动等方式，引导贫困群众逐步摆脱传统、落后的思想观念束缚，在认知、理念等层面加快思想转变。

●实现高质量脱贫，必须兼顾短期和长期效应，多措并举，提高易地扶贫搬迁群众的可持续脱贫能力。贫困地区要采取短期与长期兼顾的扶贫脱贫方式，在关注脱贫摘帽短期扶贫效应的同时，更加注重致富奔小康的长期扶贫效应。

深度贫困地区是脱贫攻坚战役的“坚中之坚，重中之重”。广西百色具有深度连片贫困地区的典型特征，集“老少边山穷库”于一身，脱贫攻坚任务极其繁重艰巨。近年来，百色市委严格执行中央脱贫攻坚目标标准要求，认真落实中央、广西自治区脱贫攻坚决策部署，以精准扶贫精准脱贫为主线，以深度贫困地区为主攻方向，创新性开展、创造性拓展“党建+扶贫”的新模式，将党的基层组织建设延伸到脱贫攻坚的各个环节、各个领域、各个方面，实现了基层党建与脱贫攻坚的同频共振、双赢互促；围绕提高收入，着眼“两不愁、三保障”目标，综合推进产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫和住房改造等重点工作，实现农业农村农民同步发展、城乡经济社会全面融合，使乡村面貌得到改善、乡村活力得到提升。在持续的实践探索中，走出一条在党的全面领导下的高质量脱贫之路。

在对百色近年来脱贫攻坚实践的有关素材、资料进行系统梳理、归纳的基础上，人民论坛课题组于2018年6月下旬、7月上旬，两次赴百色市深度贫困县、贫困村开展深入实地调研、交流座谈，并进一步围绕百色的实践探索展开系统的理论分析与总结，据此撰写人民智库研究报告。

报告认为，百色脱贫攻坚实践表明，为实现高质量脱贫攻坚，贫困地区尤其是深度贫困地区必须从实施乡村振兴战略的全局着眼，思考和部署脱贫攻坚之策；必须着眼于供给和需求两侧，增强贫困地区干部群众的内生动力；必须从源头上解决深度贫困地区部分群众长期存在的“思想贫困”问题；对于易地扶贫搬迁群众，必须在关注短期扶贫效应的同时，更加关注长期扶贫效应，多措并举，提高其可持续脱贫的能力。

百色脱贫攻坚面临诸多特殊困难，任务艰巨繁重

集“老少边山穷库”于一体。作为广西面积最大的地级市和新工业基地，百色市同时也是一个集革命老区、少数民族地区、边境地区、大石山区、贫困地区、水库移民区“六位—体”的特殊区域。近年来，百色的区域脱贫攻坚取得阶段性成效，但边境地区、少数民族聚集区、连片石漠地区的贫困问题依然存在，全市仍有7个县（市）被列为深度贫困县（市），5个乡镇被列为深度贫困乡镇，495个行政村被列为深度贫困村。这些区域贫困发生率高，人均可支配收入低，经济薄弱、生态脆弱、基础设施和社会事业发展滯后，是全市全面建成小康社会的坚中之坚、难中之难。

多重紧迫发展任务相互交织叠加。当前，欠发达仍是百色最大的市情，而且全市经济增速自2011年开始就已经从高速增长期步入了中高速增长期。随着中国特色社会主义进入新时代，面对贯彻落实新发展理念、建设现代化经济体系的重要战略部署，百色在坚决打赢精准脱贫攻坚战、深化供给侧结构性改革、促进产业转型升级、提高城镇化质量、实施乡村振兴战略等多个方面都承担着比其他地区更为艰巨而紧迫的任务，这就要求百色在扶贫开发工作中处理好各项发展任务之间的相互关系。多重任务叠加，也极大增加了全市脱贫攻坚的现实难度和复杂程度。

资源、经济、教育等领域面临诸多短板。百色是广西扶贫攻坚的主战场，全市大部分贫困地区人多地少、土地容量小、居住条件恶劣、自然生态环境差，很多乡村甚至整个乡镇都存在基础设施薄弱、集体经济较弱、产业支撑力不强的问题。绝大多数贫困村的青壮年劳动力流失严重，留守村、空壳村占比较高。由于受教育水平低、思想观念落后，一些贫困人口自我发展能力较差，内生发展动力不足，适龄受教人群辍学率较其他地区更高。当前仍有部分贫困学生在未完成九年义务教育的情况下外出务工，即便在学校的多次动员和劝说下，他们返校的意愿也不强。在新时代的脱贫攻坚战中，这些短板的存在，对全市的财力、人力和制度保障等层面都造成较大的挑战。

承载“发展”和“守边”的双重责任。百色与越南的边境线长达360.5公里，从近代至1986年，百色一直是抗法、抗美援越、对越自卫反击战的前线。百色人民为保卫边疆、建设边疆作出了巨大贡献，尤其是靖西、那坡两县边境地区的群众，长期承担着发展和守边的双重任务。然而，由于自然条件、守土戍边需要等特殊原因，百色边境地区的经济发展较其他地区更为落后，且基础更加薄弱，内生动力不足。如何在巩固边防的同时加快发展边境经济，通过创新打造扶贫模式，实施兴边富民政策，有效应对边境地区脱贫乏力的客观现状，使之真正成为国土安全的前哨和边境经济发展的带动地域，是当前脱贫攻坚战中必须直面和加以解决的一大难点问题。

为真正实现深度贫困地区高质量脱贫，百色近年来在十个方面进行坚持不懈地探索

第一，始终坚持以新思想为引领，将习近平总书记关于脱贫攻坚的重要部署要求落到实处。百色深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实执行党的十九大关于“坚决打赢脱贫攻坚战”“深入实施东西部扶贫协作”“重点攻克深度贫困地区脱贫任务”的重要战略部署，并以此指导全市脱贫攻坚，深刻把握新时代扶贫开发工作的基本特征和科学规律，准确分析研判新时代深度贫困地区扶贫开发工作的发展方向和实现途径。

第二。始终坚持党对扶贫工作的全面领导。百色坚持以组织制度确保党在脱贫攻坚中的领导核心地位，在市县两级成立由党政主要领导和各职能部门负责人组成的脱贫攻坚战指挥部，党政主要领导要明确“第一责任人”的身份定位，亲自指挥，一线作战；各县（市、区）要明确作为脱贫攻坚工作主体、责任主体、实施主体、管理主体的职能定位，全面落实责任、权利、资金、任务“四到县”制度；明确市协调、县主体、乡镇落实、部门配合的工作机制，因地制宜、因类施策，将帮扶内容精准化、精细化。

第三，始终坚持以人民为中心的扶贫工作理念。百色树立“扶贫的根本在于扶人”的核心理念，基于人的全面自由发展内涵，着眼于贫困户对于基本生活到自我实现等不同层次的需求，对于民众日益增长的美好生活需要，统筹实施各类扶贫举措，结合百色实际，通过社会救助扶贫和健康扶贫，充分发挥公共政策和制度的兜底性保障功能。同时，百色还进一步创新推进教育扶贫和就业扶贫，从而不断提高贫困人口的自我发展、自我提升能力。

第四，始终坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。百色将脱贫攻坚作为“最大的政治任务、最大的民生工程、最大的发展机遇”来抓，将全市、各区县的经济社会发展规划与脱贫攻坚规划有机融合，紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实新发展理念，促进重大基础设施建设项目向基础薄弱的贫困县倾斜，特色产业项目向贫困村、贫困农户倾斜，公共服务项目、民生项目等向贫困村倾斜，引导各种扶助资源向贫困地区倾斜，使各方力量向脱贫攻坚汇聚。

第五，始终坚持因时因地制宜，加强扶贫工作的顶层设计。按照中央、自治区一系列脱贫攻坚文件的部署安排，结合自身实际，百色就精准扶贫制定并出台了“1+2+10+N”系列文件。其中，“1”是制定一个扶贫工作总体规划；“2”是推进决战贫困、决胜小康两个行动计划；“10”是实施精准脱贫“十个到村到户”；“N”是脱贫攻坚N个配套政策文件。同时，百色还建立“挂图作战、清单管理、滚动集成、精准摘帽”的工作机制，进一步梳理相关工作流程，明确各级工作任务、政策措施、脱贫指标和时间表，以此确保全市脱贫攻坚工作有章可循。

第六，始终坚持以高质量脱贫推动高质量发展，在脱贫攻坚战中加快补齐乡村振兴的短板。百色统筹推进精准扶贫脱贫与乡村振兴战略，深化精准帮扶和对口帮扶，促进扶贫同扶志扶智相结合、产业帮扶与就业创业扶持相结合、扶贫开发与乡村公共文化服务相结合的大扶贫格局，多渠道增加贫困户收入，多途径改善贫困村生产生活条件，多举措丰富乡村精神文化，全面建立健全乡村治理体系，以脱贫攻坚的有益实践加快补齐农业农村现代化、城乡融合发展、“三农”工作队伍培养滞后的短板。

第七，始终坚持发挥产业助力脱贫攻坚的关键作用。面对贫困户收入来源少、脱贫任务重和时间紧的现实，百色通过土地租金减免、倾斜性政策扶持等方式，打造和推广“贫困户+合作社（基地）+龙头企业”的农业产业化路径。同时，以政策性金融扶贫助推产业扶贫，围绕贫困户资金分散、抗风险能力弱和企业融资难等问题，创新打造平台助推、金融扶持、带资入股、固定分红的金融扶贫模式，使产业发展的效益真正惠及贫困户。

第八，始终坚持以加强党的建设引领脱贫攻坚质量不断提升。越是贫中之贫、困中之困的深度贫困地区，越需要以党组织的强大政治功能为贫困群众脱贫致富提供强有力的保障。在具体实践中，百色坚持基层党建与脱贫攻坚融合发展、协调推进，通过教育、引导、培训，把农村党员骨干培养成扶贫脱贫能人，加强农村能人队伍建设；通过政策和机制创新，适时将农村扶贫脱贫能人吸纳到基层党组织中来，以此不断夯实基层党组织的战斗堡垒作用，带动更多贫困户走向更加美好的生活。

第九，始终坚持以红色基因凝聚脱贫攻坚的最大合力。百色充分发挥红色资源优势，依托红色教育基地等载体，针对各级党员干部广泛开展以爱国主义教育、弘扬百色起义精神、发扬优良传统为重点的宣传教育活动，使各级党员干部时刻不忘初心，切实增强使命感、责任感和紧迫感，把思想统一到当前脱贫攻坚的中心任务上来；发挥红色精神凝聚人心的作用，充分利用各类媒体和宣传阵地，采取灵活多样的形式传承和弘扬百色起义精神、扶贫攻坚精神、戍边爱国精神。提振广大干部群众打赢脱贫攻坚战的决心与信心。

第十，始终坚持以强化制度建设保障脱贫攻坚成效。百色坚持反腐问责与容错纠错机制有机统一、合力并举，在全市上下实行最严格的考核评估、督查制度和“红黑”榜制度，严查扶贫领域腐败和作风问题，对于领导干部不重视、工作不得力、措施不落实和不严不实、弄虚作假等问题进行严肃问责、严肃处理。与此同时，百色也十分重视对扶贫攻坚氛围的营造，尝试建立扶贫工作容錯纠错机制，特别是对于工作中出现失误，造成一定损失和不利影响，本应追究责任的，但主观上出于为公为民、改革创新、干事创业等目的，客观上达到尽职尽责要求，并未谋取私利的行为，予以容错免责。

百色脱贫攻坚实践的理论启示

实现高质量脱贫，必须站在实施乡村振兴战略的全局思考和部署脱贫攻坚之策。为实现“两个一百年”奋斗目标，党中央确立了脱贫攻坚和乡村振兴两个国家战略，前者立足于全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，后者着眼于全面建设社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，二者相辅相成、互促互进。实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，摆脱贫困是重要前提；而摆脱贫困不仅是乡村振兴战略的题中之义，也是确保脱贫攻坚成果得到巩固和提升的最佳手段，更是《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出的“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”之重要深意所在。深度贫困地区的贫困人口，多是贫中之贫、困中之困。当地基础设施条件差、产业发展较为滞后、农民家庭收入水平低，以至于一些贫困地区为了在既定期限内完成“摘帽”任务，过度倚重上产业、上项目的扶贫开发决策，导致当地的精准扶贫实践成为一场质量缺席的“刮风行动”，给乡村的后续发展带来不少负面影响和隐患，更是人为割裂了精准扶贫与乡村振兴之间的关系。

为避免上述情况出现，百色在开展脱贫攻坚的过程中，从产业、人才、教育、文化、生态、基础设施等方面综合分析致贫的深层次原因，从农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展等方面综合考虑乡村振兴面临的问题，进而因地制宜地结合实际情况，引领贫困人口脱贫致富、助推乡村振兴发展，有重点、有层次地统筹施策，有序铺开，收到了精准扶贫精准脱贫的综合成效。

实现高质量脱贫，必须着力增强贫困地区干部群众的内生动力。党的十八大以来，各地扶贫开发的投入力度不断加大，相关保障性政策与机制不断完善，因病返贫、因学致贫的现象越来越少。当前，随着我国扶贫开发工作进入攻坚拔寨的冲刺期，一些地区出现了脱贫攻坚内生动力不足的问题，主要表现在两个方面：一是有的扶贫干部在巨大的工作压力下逐渐丧失了工作热情，出现了消极执行上级政策和一味等待任务摊派的情况；二是一部分贫困群众在兜底性政策和困难资金补助标准提高的情况下滋生了“等、靠、要”的思想，而且在部分贫困村与非贫困村之间、贫困户与非贫困户之间，还出现了“逆向”攀比的心理。这两种情况，在百色一些地区早期的脱贫攻坚实践中也曾出现过。

百色脱贫攻坚实践表明，彻底摆脱内生动力不足的问题，必须从脱贫攻坚的供给侧和需求侧同时发力。具体而言，一方面，要从扶贫一侧出发，针对扶贫干部，尤其是扶贫一线干部建立更为明确具体的激励和容错纠错机制，营造“能者上、庸者下”和鼓励创新、宽容失败的良好氛围，以此激发扶贫干部积极主动作为和创新开展工作的热情；另一方面，从脱贫一侧出发，要积极践行习近平总书记关于“坚持扶贫同扶智扶志相结合”的重要论述，针对农村贫困人口这一群体持续进行就业指导和培训，进行系统的理论和文化教育，使其在行动层面有更多通过自身努力改变境况的机会与能力，对摆脱贫困有更为准确深刻的理解与感受，以此提高其追求上进、谋求发展的自觉意识。

实现高质量脱贫，必须从源头上解决深度贫困地区长期存在的“思想贫困”问题。在当前的这场脱贫攻坚战中，“不认为自己处于贫困”“不愿接受扶贫”的思想在部分贫困群众中不同程度地存在，特别是在深度贫困地区，这种思想更为普遍。因地理位置偏遠、交通不便、教育落后等原因，一些深度贫困乡镇、乡村群众接触外界新鲜事物的机会十分有限，其对外部环境、国家政策等方面的了解，仍停留在十年前甚至更为久远。长时间形成的路径依赖效应，使得这些地区的贫困群众非常适应和习惯当前的生活环境和生存状态，不想也不愿了解“外面的世界”，导致党和政府的脱贫攻坚举措落实不下去，即便落实下去，也很难产生实质性的效果。

百色脱贫攻坚实践表明，要想真正在这些地区落实脱贫攻坚的诸项政策，关键要从源头上解决当地贫困群众的“思想贫困”问题，要对当地贫困群众进行思想观念的洗礼，教育引导他们用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。一方面，贫困地区应通过加大公共文化服务投入力度、创新开展公共文化服务活动等方式，引导贫困群众逐步摆脱传统、落后的思想观念束缚，跳出传统农村农业发展的思维定势；另一方面，综合发挥各级党政职能部门、挂点干部、包户干部、驻村干部、村“两委”干部和脱贫摘帽群众的教育引导示范作用，通过创新开展群众工作的方式方法，促使当地贫困群众在认知、理念等层面加快思想转变。

实现高质量脱贫，必须兼顾短期和长期效应，多措并举，提高易地扶贫搬迁群众的可持续脱贫能力。易地扶贫搬迁，是解决一些深度贫困地区“一方水土养不起一方人”的有效之举，也是最佳选择。然而，易地扶贫搬迁后形成的村届（或社区）通常会改变传统村落的差序格局和熟人社会关系，在经济发展、村届（或社区）治理等方面往往面临很多新的情况和问题。当前，一些地方完成贫困群众“挪穷窝”、改善人届条件后，在后续发展方面显得有些力不从心。如何避免易地扶贫搬迁后“扶了依旧贫、扶贫又返贫、扶了继续贫”的现实窘境，成为社会各界普遍关注的重点话题。

百色脱贫攻坚实践表明，提高易地扶贫搬迁的可持续发展能力，必须采取短期与长期兼顾的扶贫脱贫方式，在关注脱贫摘帽短期扶贫效应的同时，应当更加注重致富奔小康的长期扶贫效应。在短期内，贫困地区要重点通过易地扶贫搬迁以及相关保障l生政策，解决贫困人口“两不愁、三保障”的问题；而在长期内，则要重点解决贫困地区发展动力不足和治理能力不强等问题，要立足地区和群众生产生活的实际，将其与引进、发展有利于保证群众长期增收或长期就业的产业相结合，将鼓励支持群众自主创业与在当地或异地就业相结合，将推动村居（或社区）发展与加强和创新基层治理相结合，以实现村届（或社区）由依靠外部“输血”向依靠内部“造血”转变，并通过自身“造血”实现良性循环，从而实现脱真贫、真脱贫。责编/王妍卓 美编/李祥峰