PPP模式下的中小型机场投融资模式研究

刘晶晶

摘 要：随着国内经济发展，国内中小机场数量猛增。但是资金的获得、分配及使用模式仍需改良空间，PPP模式以其在公共设施方面特有的优点逐渐被各国推广使用。将PPP与我国国情结合并运用到中小机场的建设中，对我国的民用航空业发展将大有裨益。

关键词：PPP 机场 投融资

引言：2017年我国经济增速下降到7%左右，经济增速变缓，经济结构调整，改革开放步入攻坚阶段，经济增速虽然放缓，实际经济增量依然占全球增量的三分之一，中国经济在全球范围依然非常重要，中国民航业亦如此。各地中小型机场数量猛增，然而，机场小机场近7成亏损，民航部门对小机场的补贴逐年增加，在2016年，获得补贴的中小机场共135个，资金总额10.79亿元；2017年有民航发展基金补贴了146个小机场，共计12.11亿元；

1 机场采用PPP模式的基本框架

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

机场建设的PPP模式基本框架包括以下七个部分：

（1）选择项目的伙伴公司。政府部门根据需要，确立一家有资质有实力的私营合作公司，并与该私营公司签订特许权协议。（2）确立项目。在项目的论证阶段，合作双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，合作完成项目的前期工作。（3）成立项目公司。政府部门和私营公司根据双方确定的项目组织成立项目公司。（4）项目融资和招投标。在政府的监督下，项目公司可以将工程进行招投标，同时项目公司和公共部门合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人，在政府公共部门的担保下，投资人的风险大大减少，融资的难度大大降低，提高了成功率。（5）项目建设。政府部门与私营公司本身对项目设计和施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。（6）运行管理。项目建成后，交由项目公司经营管理，政府部门依照协议和有关法律，政府对项目公司的运行负有监督管理责任，并给予一定的政策扶持。（7）项目交接。特许权协议期满后，项目由私营部门移交给政府，所有固定资产归政府所有。

2 机场实施PPP模式的必要条件

机场实施PPP融资模式的条件：

（1）政府部门的大力支持。在PPP模式中合作双方的角色和责任会随项目不同而不同，但提供最优质的公共设施和服务的目标是始终不变的。PPP模式是一种较有效的机场建设的方式，但并不能替代政府的有效治理和决策。无论任何情况，政府均应保护和促进公共利益，承担起机场项目的总体策划，负责组织招投标，理清好各参与者间的权限和关系，降低项目总体风险。（2）形成有效的监管构架。良好的监管的形成和监管能力的执行，是一个机场项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。为保证企业资产的安全性，政府监管必须确定一种承诺机制，降低融资成本，并给企业提供投资的激励。而且，政府监管必须要保证企业生产运营的持久性，让接受监管的企业得到合理的利润。机场的投资回收期长，所以政府必须建立一个适合机场长期发展的程序，并制定相应的监管规则。项目公司保持良好的财务状况是机场具有可持续发展的前提，而且利益相关者要进入监管过程。政府监管不力会引起各种风险，监管效率对政府而言非常重要。（3）完备的法律法规制度。PPP模式需要在法律层面上对政府、企业部门需要承担的责任和义务进行明确规定，来保护双方的利益。机场项目在PPP模式下的设计、融资、运营、管理和维护各个阶段都可以采用公共民营合作，通过完善的法律法规对参与者进行有效约束，保证最大程度发挥优势和弥补不足。（4）专业化人才和机构的支持。PPP模式很大程度采用项目特许权经营的方式进行结构融资，完成这项工作需要充足的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化的PPP交易流程，对机场项目的运作提供政策支持；另一方面需要專业化的中介机构提供专业话的服务。

3 制度变革以促进PPP模式

3.1转变政府职能。PPP模式的核心作用是引入市场机制。民航机场具有自然垄断性、对经济发展发展具有重要影响，因此，传统上，供给责任一般由政府承担。但是在PPP模式中，随着市场竞争机制的引入，政府职能的合理定位和有效履行责任非常重要。对于投资者来说，一旦投资了民用机场，首先要面对的就是当前不规范的政府监管问题，包含民用机场安全监管、收费体制、运行约束、投资建设中的标准等，这些都需要政府和民航行业主管部门尽快建立适应“市场发挥基础性作用”这一格局下的投资建设管理体制和运营监管体制，为民用机场投融资创新提供良好的外部环境。

3.2建立适应PPP模式的投资管理制度。机场建设投资项目专业性强、类型多样，这些项目并不都适合定义为PPP项目。严格来讲，准公共品项目才适合作为PPP项目标的，因此，在确定PPP项目政策框架时，首先要对项目范围有一个清晰的界定。

3.3建设基于契约的机场运营管理体制。基于合约的政府和社会资本的合作过程是PPP模式的本质，政府和社会资本双方都诚实守信、认真履行约定，才能顺利地开展PPP项目。而按合同办事是PPP的精神实质，是政府和社会资本长期合作的基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。引入PPP模式后，要根据合资合作、外包、特许经营等各种不同的方式，建立相对应的规则，形成基于契约的机场运营管理机制。

4 总结

采取PPP模式建设机场有以下优点：一，能使私营部门从一开始就参与到项目当中，可以提高机场经营建设效率，降低融资风险；二，能强调政府在项目当中的重要性，政府可以给予负责项目的部门相应的政策扶持作为鼓励和补偿，如贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权、税收优惠等，使私营部门投资机场项目更积极，同时也为项目顺利运营提供保障。不管从融资体制建设还是政府部门和民营资本的相处模式来看，PPP都值得去研究和使用。总体来说，PPP模式对我国中小型机场建设意义重大。

PPP模式在我国机场业前景广阔，PPP的推行有利于我国的中小机场建设。