对改进我国金融监管的思考

◎易 华

2017年12月中央经济工作会议指出：防范化解重大风险是未来三年三大攻坚战之首，重点是防控金融风险。这一攻坚战能否打好，取决于我国金融监管是否有效。改进金融监管因之被提升到一个前所未有的重要高度。本文在分析我国面临的主要金融风险和我国金融监管存在的主要不足的基础上，对如何改进我国金融监管进行了思考。

一、我国面临的主要金融风险

今年以来，我国经济总体稳健运行，经济韧性依然较强。但同时，我国防范化解金融风险的攻坚战也依然任重道远。目前，我国主要面临如下突出金融风险：

1.杠杆率依然高企

资金链断裂债务出问题是所有危机的本质。我国已经开始去杠杆进程，也取得了初步成效。但总体看，我国杠杆率仍处于历史高位，我国每年宏观形式上的利息负担已超过名义GDP增量。分结构看，政府、居民和企业部门杠杆率都不容乐观，国企部门杠杆率依然在上升。

我国杠杆率不仅仅是高的问题，更重要的是，相当比例的资金被投入到不能产生足够现金流的地方，如各种僵尸企业、部分地方政府融资平台，或过度投入到流动性不足的资产，如房地产行业，并对其他行业资金投放产生明显挤出效应。此外，去杠杆过程中出现了不够平衡现象，优质杠杆降速快于劣质杠杆。同时，我国面临着去杠杆和稳增长之间的平衡。

2.资产质量承压明显

我国金融体系的信用风险普遍采用“以时间换空间”的处置方法，目前仍未完全暴露，有的已经转移到隐蔽地方。可以说，现阶段的债券违约“爆雷”，是依然高企的信用风险的预警。我国经济增长目前处于下行阶段，如果时间未换来空间，信用风险面临二次暴露可能。

3.地方政府存量隐性债务亟待化解

我国地方政府通过不透明的融资方式积累了较多隐性债务，目前亟需化解。不少举债进行的基建项目，其本身缺乏足够的现金流偿债。地方政府融资大量建立在土地基础上，债务偿还也多以土地出让金为主，使地方政府隐性债务化解和房地产市场息息相关。

4.房地产成为最大的系统性风险因素

整个经济体，包括多个高风险领域与房地产相关度均较高。房地产覆盖众多上下游企业，对我国经济发展贡献度超过20%；房地产与地方政府隐性债务、不良资产处置、影子银行拆解等多个高风险领域高度相关；土地和房产是我国经济体中使用最多的融资抵押品。上述种种使房地产已经成为我国最大的系统性风险因素，并日渐呈现出all-or-nothing的系统性风险特征。不仅产生明显的风险集中隐患，更重要的是，压力情况下，不同领域的相关性如何演变，风险如何传递，具有巨大不确定性。

二、我国金融监管存在的主要不足

1.宏观审慎和微观审慎职责不清

宏观审慎概念早在2008年危机发生约20年前出现，但是在危机后的监管反思中才真正得以重视。宏观审慎监管是防范系统性风险的重要手段，国际上对此已形成广泛共识。

宏观审慎监管和微观审慎监管是相对独立、并行的概念。二者的根本差别在于，宏观审慎监管着眼于整个金融体系，以防范系统性风险为目标；微观审慎监管聚焦单个金融机构，着眼于存款人和投资者保护。上述差别表明，宏观审慎政策和工具不以单一金融机构为对象。正如国际清算银行总经理杰米·卡鲁阿纳所言，宏观审慎政策“狭义上指对审慎工具的使用和校准，以促进整个金融体系而非其中单个机构的稳定”。

我国近年也提出了宏观审慎概念，并已着手构建宏观审慎政策框架。但目前我国的宏观审慎政策框架，主要是针对单一金融机构设置的系列微观指标，和现有的微观审慎监管工具无本质差别，形成监管重叠。以宏观审慎名义进行的监管统筹，某种程度上成为一个“无所不装”的大箩筐，模糊了本来相对清晰的微观审慎监管职责边界。与此同时，宏观审慎的真正要义和内涵，即整个金融体系系统性风险的识别、监测、预警和防范，以及各相关部门在其中的职责划分，目前依然是制度空白。

2.尚未建立全国性的系统性风险防控体系

将地方政府纳入系统性风险防控体系已经成为共识。而且，这一防控体系中，地方政府的职责边界和角色定位尤其重要。与之相关的，是地方金融办的职责边界和角色定位。地方政府的双重角色是我国体制的重要特点。一方面，地方政府是当地经济发展的领头羊，其本身可视为一个巨型国有企业；另一方面，地方政府也承担对本地系统性区域性风险的防控职责，两种角色某种程度上存在冲突。纵观我国目前重大风险领域，如房地产和地方政府隐性债务，无一不与地方政府行为密切相关。地方政府不仅是风险承担者，某种程度上，甚至成为风险制造者。界定、厘清地方政府风险防控职责，成为建立全国范围的系统性风险防控体系的首要及核心。

3.监管实践存在薄弱环节

我国宏观微观审慎监管实践均存在明显薄弱环节，监管有效性亟待提高。从监管目标和资源配置角度看，我国监管独立性不足，经常面临多重、甚至相互冲突的监管目标；监管资源，尤其是人力资源的量和质总体配置不足，且存在结构性短缺。从监管技术手段看，重规则制定，轻监管执行；多喊话式、办公室监管，少实质监管是一直以来均未实质改变的痼疾。此外，宏观审慎监管概念提出后，宏观微观监管如何在明晰职责边界的基础上有机合作，成为新的监管挑战。目前，宏观微观监管两张皮，宏观微观化、微观宏观化的现象明显存在。

三、改进我国金融监管的思考

1.有机结合宏观审慎和微观审慎监管

宏观审慎分析的有效性需要微观监管提供的一线信息，微观审慎监管也必须具备系统性视角，将宏观风险纳入考量，才能实现整个系统的稳定。宏观审慎与微观审慎不是两张皮，也不能互相重叠。如何构建与微观审慎监管有机结合的宏观审慎监管框架，在国际上也依然是进展中的工作。我国亟待在厘清概念的基础上，建立完善符合我国金融市场特色，与微观监管有机协作的宏观审慎监管框架。

2.构建系统性风险防控体系

有效的系统性风险防控体系至少包括：确定主体责任方和各参与方，明确各自职责；构建宏观审慎政策工具，用以评估系统性风险。对我国来说，亟需在以下方面改进和完善：

一是完善系统性风险防范的组织体系。目前，我国金融监管已经形成“‘一委一行两会’+地方监管”的新格局。系统性风险防范的主体责任方也已经明确由央行承担。但系统性风险必须系统性防范。在责任主体明确的前提下，需要各类参与宏观微观监管的部门联合行动。目前的监管体系安排下，仍需进一步明晰央行和微观监管部门的职责边界，确立地方监管的职责范围、履职手段和相应资源配置；

二是构建和完善宏观审慎政策工具。我国真正意义上的宏观审慎政策指标和工具仍待构建和完善。这在全球也是广受关注的学术性和政策性问题，目前其理论和实践仍在起步阶段。我国亟需在借鉴国际做法的基础上，结合我国市场特色，选择和构建适用我国金融风险的宏观审慎政策工具，并在实践中不断完善；

三是完善系统性风险数据搜集和动态监测。准确、及时和持续的信息对风险防范至关重要。纵观全球以及我国，监管数据建设均远远滞后于金融创新及市场和机构变化。其中，系统性风险数据的搜集和动态监测尤为薄弱。目前，系统性的杠杆率、期限错配和关联性数据，不同金融机构的共同风险敞口及相关的集中度等重大风险数据仍未采集。

3.切实提高微观监管有效性

一是进一步改进金融监管技术手段。不仅要扩大监管覆盖面，还应深化对重点机构、重点领域的监管；进一步减少管制，强化事中事后监管；变静态指标监管为动态风险监管，从喊话式轻触监管转为实质监管；抓住体制机制建设核心，强化对银行业金融机构的公司治理监管；抓住资本充足率“牛鼻子”，用真实的资本充足率约束银行过度扩张。

二是通过监管，督促金融机构建立合规审慎经营的长效机制。提高金融机构公司治理有效性，砸实其风险管控的主体责任；强化机构内部监督制衡机制，改进薪酬激励约束；建立合规审慎经营的底线要求，严禁违法违规或突破审慎经营底线不当取利。

4.继续深化改革

我国系统性风险的形成有特有的体制机制因素，仅靠金融监管手段难以从源头上根治，而必须辅以恰当的财税政策和持续的改革深化。当务之急和核心要点是，建立中央和地方事权财权一致的财税体制，理顺央地关系；改变地方政府、国有企业和金融机构的预算软约束，通过建立与高质量发展相一致的考核体系，合理约束其风险承担行为；加快推动要素市场化，让市场真正发挥资源配置的决定性作用。