国际上学校体育政策执行研究述论：缘起、论域及启示

潘凌云 樊莲香 张文鹏

摘 要：近年来，我国一些学者把研究触角伸向了学校体育政策执行领域，取得了一定的研究成果，总体而言，关于这一领域的研究尚处于十分薄弱的探索起步阶段，研究成果还没有形成系统性。本研究采用文献资料法，通过EBSCOhost数据库获取学校体育政策执行方面的文献并进行梳理分析，力求进一步拓宽我国学校体育政策执行研究的分析视野，以期深化我国学校体育政策执行理论研究的基础。结果表明，国际上关于学校体育政策执行研究的研究范式、研究内容、研究方法和理论视角具有较大的启发性。

关键词：国际；学校体育政策；政策执行；论域；研究范式；研究内容；研究方法；理论视角

中图分类号：G 812.5 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract： In recent years， some scholars in China have extended the research into the field of school sports policy implementation，and have obtained certain research results. In general，the research of this field is still in its weak and initial explorative stage， and there is no systemic research result yet. This paper， using the method of literature review， through the EBSCOhost databases， obtains the school sports policy implementation of the literature， makes analysis on it， and strives to further broaden the analysis of the school sports policy implementation research in China， in order to deepen the theoretical research on the implementation of the school sports policy in China. The results show that the international research paradigm， research contents， research methods and theoretical perspectives on the implementation of school sports policy are of great enlightenment.

Keywords：international；school sports policy；policy implementation；domain；research paradigm；research content；research methods；theoretical perspective

近年来，我国一些学者把研究触角伸向了学校体育政策执行领域，取得了一定的研究成果。总体而言，关于这一领域的研究尚处于十分薄弱的探索起步阶段，研究成果还没有形成系统性，学者更多地偏重于对当前学校体育政策执行过程中的具体问题进行短期性的研究，在揭示学校体育政策执行的复杂性、规律性及前瞻性等方面还存在很大的局限性”[2]。针对学校体育政策执行这一现实问题，国际上不少研究者采用多元的研究方法和多维的理论视角，致力于构建学校体育政策执行分析的理论模型，找寻影响学校体育政策执行的相关变量，探索突破政策执行困境的具体策略，大大推动了学校体育政策执行研究的深度和广度。本研究采用文献资料法，通过EBSCOhost数据库获取了学校体育政策执行方面的文献，并对这些文献进行了梳理分析，力求通过对近年来国际上学校体育政策执行的相关研究的梳理，进一步拓宽我国学校体育政策执行研究的分析视野，以期深化我国学校体育政策执行理论研究的基础。

1 国际上学校体育政策“贯彻危机”与执行研究的兴起

学校体育政策是学校体育治理的外在表现形式。各国都十分重视学校体育政策的制定，并不断地根据学校体育发展的实际对政策进行修正和完善；然而，学校体育政策的实践表明，许多政策常常在从政策目标转化为政策现实的执行过程中会发生偏差。美国、英国、加拿大、澳大利亚、挪威等国的学者均对学校体育与健康政策的执行情况进行了调查研究，结果发现，在政策执行的理想状态与现实状况之间存在着巨大的差异。英国学者Hardman[3]在《全球学校体育教育调查报告》中指出，“被调查国家中，21%的国家没有按照法定義务和政策期望实施体育教育，或者只是敷衍执行”。澳大利亚J. Kate[4]的研究进一步支持了哈德曼的观点，即“尽管有明确的政策要求执行体育教育政策，但在所调查的学校中，对体育与运动教育政策的遵守情况不高，这导致政策目标难以实现”。H. Meredith [5]指出，在当前美国的各类政策实践中，几乎没有一项政策能够在任何时间、任何地点都得到有效的执行。换言之，“可执行性”和“有效性”并非学校体育政策所固有的内在特质，政策执行不能一概而论。

学校体育政策执行中的“微效现象”和“贯彻危机”促使越来越多的研究者开始追问：为什么看起来具有美好前景的学校体育政策却不能在现实中收到让人满意的效果？究竟是哪些因素阻碍着政策的顺利执行？要在执行环节上最大限度地规避失败和失范，人们应该做什么？为解开政策执行过程中的这一“迷失之链”，国际上的学者们开始着力审视与学校体育政策执行相关的各种因素，并力图寻找摆脱政策执行困境的路径与策略，以提高学校体育政策的执行力，其研究成果也越来越成为影响学校体育政策实践的重要力量。

2 国际上学校体育政策执行研究的主要论域

2.1 关于学校体育与健康政策执行效能的研究

政策效能是政策问题研究中的一个重要概念，它是指某一政策的执行对政策目标群体及其相关因素产生的作用。国际上的学者们普遍认为，对待政策执行的效果不能简单地做出有效还是无效的判断，必须通过科学的研究设计对政策执行情况进行客观全面的评估，将政策执行结果与政策目标进行比照，从而得出政策执行是否成功的结论。挪威学者Ellen Haug等[6]通过文献分析指出，“关于学校体育政策执行效能的实证性文献至今极其有限，迫切需要展开政策变化对学生体育活动影响的针对性研究”，而“通过实验研究来验证学校体育政策执行前后的体育活动参与情况，乃是检测政策效能的有力度的研究设计。具体来说，要密切关注政策执行的启动、实施过程，搜集相关的资料和信息，尤其是要通过政策条件下与非政策条件下的学生身体活动水平及对同一群体在政策执行前后学生身体活动水平的对比，准确地分析和论证政策执行的绩效”。Russell R.Pate等[7]针对世界各国有关青少年体育活动政策重点研究问题和政策执行的研究方向指出，“当下和未来的学校体育与健康政策研究必须着力分析政策执行的有效性，以判定政策执行是否真正影响了学生的体育活动行为”。同时，他也提出，由于体育与健康教育与环境支持的结果是混合性的，因此，需要展开更加细致深入的研究来判断政策执行的实效性。

在认识提高的基础上，国际上的学者们对学校体育政策执行效能状况展开了深入的实践探索。KELLY R.EVENSON等[8]通过在线调查的方式对北卡罗来纳州各个学区在执行《健康活力儿童政策》（其中要求学生每个在校学习日不少于30 min的中度到剧烈的身体活动）中的经验和存在的困境和挑战进行了研究，数据显示，为数不少的学区学校并没有达到这一政策要求，而具体的政策执行困境包括时间的有限性、教师的态度、对学习成绩的过于投入及对新政策的实施缺乏充分的指导和必要的资源。美国学者Sarah M.Lee等[9]通过调查研究指出，尽管美国多数州和地区都有政策要求各级学校实施体育教育，但各级学校中仍有21.7%的学校并没有做出体育教育方面的要求”。为了评价体育教育政策的执行程度，A.F.MONICA 等[10]发展了学校体育政策执行保真度指数以评估影响学校体育政策执行的环境因素和具体指标，根据指标具体得分将政策执行情况分为“完全执行”“较高执行”“部分执行”“低执行”“没有执行”5个层次。在此基础上，该学者还通过实地观察等方法对学校体育政策效能进行了实证研究，研究发现，“虽然被调查学校在报告中提及采纳了政策，但这些政策并未完全得到了执行。能够切实按照政策规定的时间要求（例如，每周多少min体育活动时间）完全执行政策的学校十分少见。”加拿大学者C.M.Louise 等[11]通过对校长、教师和学校信息员的半结构式访谈，考察了某省学校体育活动与营养条例的实际执行情况，指出，“针对儿童体质健康问题的学校饮食与体育活动政策的效果取决于其执行情况，但现实中，这些政策颁布之后的执行情况往往不甚理想”。

由上可见，学校体育与健康政策执行困境是世界各国体育与健康教育领域面临的问题之一，而政策执行实践中的“执行鸿沟”反过来又引起了学者们的密切关注，学校体育政策执行研究的重要性进而凸现出来。

2.2 学校体育与健康政策执行相关变量的研究

大量政策研究表明，学校体育政策的执行不是一个价值中立的“流水线”运作的过程，它是一个极为复杂的动态过程，在这个过程中，各种内外部因素作用于政策的执行，并最终决定着政策目标能否顺利实现；所以，对政策执行影响因素的剖析是学校体育政策执行研究不能绕开的一项任务，这也是国外学校体育政策执行研究的一个重要着力点。

1）不少研究者将政策本身视为决定学校体育政策执行成败的一个重要变量。

不少研究者认为，学校体育政策的性质、类型是影响政策实施成败的一个重要变量。何谓理想的学校体育政策？B.Bill 等[12]在归纳各国体育活动标准的基础上，提出了成功的体育活动政策的“HARDWIRED”标准，即“政策发展中的高度协商；积极的多策略、多层次伙伴合作；充足的支持性资源；广泛的沟通；独立的评估；明确的执行分工；尊重事實和证据；清晰的健康促进行动指南”。C.M.Louise [13]在对影响政策执行效能的政策本身的因素进行梳理的基础上提出，能够得到顺利执行的学校体育政策须具备的特征是“新政策所展现的目标与现状相比比较优越；与学校要求和体育教师的观念相容；理解和实施的复杂度适中；有看得到的积极效果”。学者一致认为，作为指导和规范政策行动者的规则，学校体育政策目标必须明确，如果目标歧义横生、含糊不清，就很容易由于行动者的误解或曲解而造成政策执行偏离或阻滞。A.M.Bryan等[14]通过对学校体育政策法规的梳理和解读发现，“多数政策法规的表述都存在着含混不清的地方，以至于不能被不同的人以同样的方式进行解读”。A.C.Jordan. 从“政策话语”的角度，采用三级评价量表——“弱措辞”“温和措辞”和“强烈措辞”对美国16个州的19个学校体育政策进行文本分析发现，“19项政策中没有一项被评为强烈措辞，5项被评为温和措辞”[15] 。H.Mina等通过对美国各州体育教育政策的比较发现，大多数州的体育教育政策采用的术语往往是shall（应该）而非要求、命令，或者will（将）。又如，克拉荷马州的学校体育政策指出，“强烈鼓励各地向6～12年级的学生提供体育教育教学”，尽管该政策条文使用了“强烈”一词以说明鼓励的程度，实际上其政策规范效力仍然极其有限。

2）人的因素是影响学校体育政策执行的第2个重要变量。

国际上，学校体育政策执行研究中对相关人员的行为有深入细致的剖析。R.Paul等[17]通过半结构式访谈方式对小学校长有效创设高质量学校体育活动环境所面临的挑战进行了分析，同时考察了校长们对学校体育运动计划（PESS）在其学校实施中所面临的挑战的认知。G.Shirley等[18]通过质性研究的方式对体育课程政策实施中体育教师的知识、态度和行为进行了系统研究，指出，“体育课程改革进程中教师应有更大程度上的参与，改革必须与体育教师的知识和实践紧密结合，必须让体育教师对政策有清晰的理解，政策执行才能更加有效”。L.Mariah[19]等指出，为促进学区学校体育政策的有效执行，必须“采取有效策略向所有学校管理者和体育教师传递政策；支持校长和体育教师根据本校实际灵活执行政策；赋权并培训家长、社区成员和教师，使他们能更好地监控学校体育政策执行的过程及结果，而不是仅依靠专业评估人员”。此外，学校体育政策运行中还存在“中介人”的角色（例如学区中心的体育协调人员），他们对学校体育政策的上传下达起着关键作用。由于学校体育与健康政策的实施趋向于跨系统协作，因此，相关系统人员对于政策的态度和回应及其对政策实施可能产生的影响也更多受到研究者的关注。V.S.Emma等[20]通过横断面调查的方法，对加利福尼亚州部分学校的体育教育政策实施情况进行了实证研究，从利益分析的角度指出，学校体育政策目标群体对政策遵从与否直接决定着政策的执行成败，而其行动策略取决于其对政策遵从收益和遵从成本的权衡；因此，该研究提出，要提高政策的执行水平，就需要提高政策对不同目标群体成员利益的整合和协调功能，增加目标群体成员的遵从收益，减少其遵从成本。J.Kate等通过个案研究的方式细致全面地呈现了维多利亚州立中学在实施“每周100 min体育教育和100 min运动教育”的政策压力之下有哪些力量影响着体育教师的行为选择？M.A.John等[21]对密西西比州和田纳西州8所高中学校体育与健康政策的执行情况进行了跟踪研究，对决策者、管理人员（特别是校长）、体育教师和学生进行了深入访谈，呈现了执行者们是如何理解政策并发挥其“主观能动性”的，其研究表明，执行者们关于“什么样的行动最恰切”的既有知识、经验、观念和见解都会在某种程度上形塑学校体育政策运行的具体生态。

3）影响学校体育政策执行的另一关键变量是政策运行的环境。

政策环境对学校体育政策的执行而言是一种不可小觑的掣肘因素。A.F.Monica等[26]通过实证研究分析了学校体育政策与学校环境变量之间存在的联系，数据表明，学校体育政策的实施与可供支配资源的多寡等政策环境变量有关。J.M.John等[22]从体育教师的视角出发对加拿大学校体育条例执行中的背景因素和制度性障碍进行了审视，认为“社会、政治、经济因素大大超出他们的控制范围，例如课程对其他学科的更高要求、特别的事件、家长的关切、学校和社会焦点，都会影响到条例实施”。 M.A.John等[23]认为，“在促进青少年学生体质健康的过程中，如果不提升体育教育的价值，不调整有利于政策运行的结构，那么学校是否能够接受并执行政策，决策者和研究者所预见的进展能否实现存在质疑”。该研究还发现，“政策超载”也会使执行者感到无所适从，“新政策出台频率过高，政策负荷超载，导致校长疲于应对，政策能够在多大程度上得到执行，很大程度上取决于校长赋予它们的优先顺序，这使得校长主观上感知不到重要性的政策（例如，学校体育方面的政策），从而政策难以被执行”。总而言之，学校体育政策的实施绝非一个简单的“自上而下”或者“由中心到边缘”的线性运行过程，而是一个复杂的、高度情境性的过程，不同的情境和场域对于政策的执行有着不容忽视的影响，这些环境因素值得研究者系统、深入地剖析。国际上有学者结合政策执行者身处的复杂社会情境来审视他们对学校体育政策目标与内容的解读和对政策意义的建构，认为，学校体育政策的执行往往与执行者理解与阐释政策目标的方式密切相关，而政策内容的意义则有赖于政策执行者的认知结构、他们的处境及与政策信号这3个变量之间的多维互动影响。

2.3 学校体育政策执行的治理模式研究

厘清影响学校体育政策执行过程的各个变量固然重要；但在政策执行上，更为重要的是要在理论梳理和总结实践经验的基础上，建立相应的理论分析模型，以便能够对政策执行过程的研究进行更加详细、深入的解释和剖析。目前，学者普遍认为，在当今的社会条件下，学校体育政策的执行过程无不处于一个多维、多层、多元的网络结构中，政策本身、政策执行者、政策目标群体及政策执行环境等诸多变量之间充满着各种策略互动，构成了一幅犬牙交错的复杂图景，因此，不但要分别对各种影响因素进行具体研究，而且还必须高度重视政策执行过程中存在的各种关系、结构和利益表达，使它们之间的联系清楚地呈现出来。在学校体育政策执行这一研究领域，相关执行者之间的互动和协作关系已经在国际上得到了学者们的高度重视。譬如，S. Gary等[24]强调采取系统性政策以提升青少年体育活动水平，强调在政策执行中要形成横跨各级政府、涉及多个相关部门的协同治理策略，采取多属性治理与层级性治理相结合的政策执行网络，以避免政策执行的碎片化。该研究主张的容纳多元参与者、关注执行主体之间的利益博弈、构建政策执行互动机制等理念和思路，为学校体育政策执行困境的消解和新型治理格局的创建提供了一个分析框架。R.T.DANIEL等[25]则从政策扩散的角度，论及了学校身体活动政策的具体执行模式，并阐述了相关的政策扩散机制。A.F.Monica 等[26]通过对美国9个州65个学校的跟踪调查，描述了学校体育政策链中不同层级执行主体间的相互联系，提出了学校体育政策执行的“共同构建”策略，指出只有采取多中心治理才能推动学校体育政策的有效执行。同时，该研究者还认为，学校体育政策过程的实施和目标的实现需要相关配套的政策协同，仅依靠单一政策来解决学校体育问题的可能性日益减小，为此，研究者构建了一个学校体育活动多维政策生态模型，把学校体育活动与国家、地区、学校等层级的体育活动政策联系起来进行整体性建构，呈现了对学生体育活动有潜在影响的多层次政策及其相互之间的关系。A.A.Marie-Jeanne等[27]强调学校体育政策执行的多属性特点，提出“多元参与主体之间的横向协调关系构成了学校体育政策执行中的一个重大挑战，若无法顺利建立横向协作的互动网络关系，就会导致相应的执行困境”。 H.Ellen等[28]认为，为更好地改善学生体质现状，各州“应采取多层次治理的社会生态路径，推进家庭、学校和社区形成伙伴协作或政策联盟以实现政策的推进”。B.Kamila等[29]则构建了一个旨在推动不同部门之间系统思考、協同行动的综合性政策实施框架，阐明了公共健康、教育、家庭福利、住房、环境及医疗保健等各个不同的政府部门和私营组织应怎样互相协调来推进儿童健康政策的实施。

总之，国际上的学者着重从行动者之间的关系与结构的视角审视和诠释学校体育政策执行，这是一种基于关系主义和复杂性理论的“治理网络”范式，这一范式更好地反映和揭示了复杂性视域下的学校体育政策执行的实质，使得相关研究在广度和深度上有了进一步扩展。

3 启示

3.1 在研究思路上，实现思维方式的“复杂性”转向

学校体育政策的执行是一个极度繁复的过程，这是研究者必须直面的现实问题。随着执行活动的推进和外部环境的变化，政策执行往往会遇到一些难以预知的新情况、新问题。在此情况下，若囿于简单性、还原论思维方式，将无法准确把握学校体育政策执行的内在机制和规律，更难提出切实可行的解决路径和策略。当前，我国的相关研究停留于学校体育政策执行的某个方面、某个环节或某个变量的分析，较少涉及政策执行机制内部的关联性和系统性，呈现出“点状”特征，割裂了政策执行所包含的各要素间的相互关系。在国际上，该领域研究对我国相关研究具有一定的启发意义。在研究方式上，需直面学校体育政策执行的动态复杂性，综合考查政策本身的内容与特点、政策执行环境、政策制定者和政策执行者等变量，以及各变量间的复杂联系，实现由要素式、片段式研究向结构化、体系化研究的转型。

3.2 研究内容上，学校体育政策执行研究需着力探究上下协调、左右关联、内外沟通的系统性治理之策

学校体育政策执行研究是一个跨越多学科界限，关涉多个层级和部门，卷入多元利益主体的复杂性问题。对于这样的跨边界问题，政策推进的最大难题在于怎样在多元政策参与主体尤其是政策执行主体之间确立起合理、明确的权责关系，怎样构建起稳定、高效的联动合作机制，从而形成共治共享的政策治理格局。在我国学校体育政策执行过程中，有研究发现，“各地制定的实施文件中有关学校体育经费问题与当地财政部门意见不一，有关体育教师数量配备问题与当地人事部门意见不一，共建力量不足”[30]。而要破解这一困境，就必须围绕多元参与主体间的协调问题，构建起多中心治理的政策执行框架，从而推动学校体育政策执行由共治实现善治。学校体育的改革与发展有赖于政策的推动，学校体育发展方式的转型需要学校体育政策执行模式做出相应的调整；因此，在学校体育政策执行研究上需要转换思考问题的方式，通过系统思考，尤其是要以跨学科、跨组织性质等的治理视角来重新审视和解构学校体育政策执行困境。在系统性治理的语境下，学校体育政策的执行研究需着力探究上下协调、左右关联、内外沟通的系统性治理之策。为此，具体的协同机制、政策工具的选择及策略的运用等研究实践层面的问题，显然也需要研究者探究并提供智力支撑。

3.3 研究方法上，注重多元方法间的混合与共融

从本研究收集的研究成果可见，国际上学校体育政策执行的量化实证研究占据学校体育政策执行研究的主导地位，而在我国此方面的研究寥寥无几。国际上的学者在采取实证主义的研究范式时，愈来愈重视吸纳更为多元的研究方法，尤其是在一些具体研究中采取混合方法研究（mixed methods research），即在同一研究中运用1种或1种以上质性研究的方法和定量研究的方法，这为学校体育政策执行问题的研究注入了新的活力。譬如，Hardman[3]的《全球视角下的学校体育教育现状研究》一文中，针对学校体育政策的实施情况就综合采用了在线问卷调查、实地考察、深度访谈、个案研究及文献资料等方法，体现了质性分析方法与量化研究方法的有效结合。从研究成果来看，国际上的学校体育政策研究呈现“语言转向”“争辩转向”和“议论转向”，譬如，诠释学逐渐在学校体育政策执行研究中被采用。例如，M.A.John等[21]对某州执行儿童体育与健康政策执行中的障碍因素的研究，Paul Rainer等[17]对中小学校长对本校实施和监控体育教育与学校运动计划中所面临挑战的认知和执行策略选择所进行的研究，以及C.M.Louise [11]运用半结构式访谈对学校体育活动政策执行情况的调查及在此基础上采用建构扎根理论对获取的数据资料进行质性处理，等等，都是这种研究形式的具体运用。总之，灵活、综合地采用多元研究方法为我国学校体育政策执行问题研究提供了一个更加丰富的可参考的方法路径。

3.4 理论视角上，注重多维视角的综合运用

学校体育政策执行问题不是一个单纯学校体育领域的问题，而是一个与众多学科密切关联的跨学科问题，仅仅依赖某一学科领域或专业层面的知识很难准确廓清学校体育政策执行过程的全貌，无法深刻揭示学校体育政策执行受阻的根源，而只有借助于多元理论视角，才能全方位、立体式地把握学校体育政策执行的内在规律和全貌，最终找到困境的综合解决之道。譬如，从研究视角上看，针对具体的研究问题，复杂性理论、治理理论、集体行动理论、政策网络理论、行为分析和制度分析等各种视角的灵活运用，有助于对学校体育政策执行问题的综合把握。不同的视角选择与转换，有助于拓寬和加深问题分析的广度和深度。

4 结束语

学校体育改革与发展离不开政策的支持，而有效的执行，才是解决政策问题的最基本、最核心的环节，是实现政策目标，推动学校体育不断向前发展的关键所在；因此，对于我国学校体育政策执行的研究要从更广阔的视域、更多元的方法，进一步细化和深化政策执行研究，为推动我国学校体育政策执行提供理论依据。

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