从三宗外国资本投资美国港口交易案看CFIUS的宽严度

徐剑华上海海事大学城市现代物流规划研究所原所长、教授

最近，三宗涉及外国公司拟投资美国集装箱码头的交易，可能会重新引发有关这些企业在美国港口运营海运码头是否合适的争论。寻求投资美国海运码头的外国公司预计将面临政府的审查。

近期的三宗跨国收购码头案

2006年，外国投资美国港口达到了狂热的程度，美国国会投票否决了总部位于迪拜的迪拜环球港务集团（DP World）收购铁行港口（P&O Ports）公司在北美6个港口的海运码头的特许经营权，以及在另外16个地点进行船舶装卸作业的计划，这些举措引起了人们对外国投资美国港口的担忧。迪拜环球港务集团最终撤销了它的计划，由此导致了美国港口集团（Ports America）的创立，它是目前美国本土最大的码头运营商和装卸公司。

最近披露的几个外国投资者收购美国港口资产的事件或建议中的项目，遭到了美国公众的反对。最新的三宗港口交易备受关注，因为它们必须通过美国外国投资委员会（CFIUS）的批准。美国外国投资委员会是美国的一个机构间委员会，其任务是出于国家安全考虑审查外国投资者购买美国公司的行为。等待审查放行的港口投资交易案包括：中远海运计划收购东方海外(国际)有限公司及旗下东方海外集装箱航运公司(OOCL)附属长滩集装箱码头（LBCT），OOCL公司租赁了长滩港的中港（Middle Harbor），并将把它建成美国最大最先进的自动化集装箱码头；阿拉伯联合酋长国的葛尔福泰纳（Gulftainer）公司已经签署了初步协议，将租赁特拉华州（Delaware）的威明顿（Wilmington）港口50年，并向该港口投资5.8亿美元，其中包括在德拉瓦河花4.1亿美元建造一个新的集装箱码头；美国密西西比州港口管理局与总部在土耳其的耶尔德勒姆集团的子公司——耶尔港口控股公司(Yilport Holding) 签署了一份意向书，讨论未来的港口扩建计划，并签订独家租约。

东方海外旗下美国长滩集装箱码头将被剥离整体交易

这三宗码头并购案中，最引人瞩目的是中远海运计划收购东方海外旗下长滩集装箱码头的案例。中远海运去年7月在提交给香港交易所的一份文件中表示，它正在寻求CFIUS的批准，以收购OOIL及其拥有的子公司OOCL，其中包括长滩码头。收购东方海外旨在抓住中国的“一带一路”倡议带来的历史性机遇，提升该公司的国际竞争力。

这宗并购案的症结是被视为东方海外重要资产的长滩集装箱码头（LBCT）也将移交给中远海运。鉴于中美之间的贸易紧张局势不断升级，一位观察人士表示，中远海运收购该码头的努力遇到了史上最糟糕的时刻。这座价值46亿美元的全自动化码头的特许经营权将延续到2052年。问题是，美国政府是否认为中远海运控制这座码头会损害美国的国家安全。在此之前，中远海运在圣彼得罗湾的洛杉矶/长滩（LA/LB）港群已经控制了两座码头。

中远海运与美国海运装卸公司SSA Marine合作，共同租赁了长滩港的太平洋集装箱码头，即Pier Jin码头（PCT）。中远海运拥有该座码头46%的股份。SSA拥有44%的股份，达飞轮船在2012年获得了10%的股份。PCT码头的租约将于2022年到期。

在洛杉矶港，中远海运、阳明海运和美国港口集团（Ports America）一起租赁和运营西盆集装箱码头（West Basin Container Terminal, WBCT）。原来这座码头是中国海运旗下的独资公司，在2016年中国海运和中国远洋合并之后，就自然成为中远海运旗下的合资公司，租约将于2038年到期。

尽管中远海运能够与SSA共同组建合资公司，共同租赁长滩港J码头（随后达飞轮船也参与进来），但是该公司最初试图租用部分前长滩海军基地却遭到挫败。据《洛杉矶时报》1998年报道，一些加州籍议员根据1998年至1999年的《国防授权法案》，担心“中国可能会利用前基地进行军事和情报收集”。其中包括当时的参议员奥克兰的森·詹姆斯·M·英赫夫、共和党议员邓肯·L·亨特和兰迪·“杜克”·坎宁安致力于阻止中远集团。人们普遍担心在长滩港的码头资产是否会成为中远海运收购东方海外的障碍。

前不久，美国国家安全审查报告提出对中远海运集团收购位于加州的长滩集装箱码头的担忧。

本来，中远海运集团一度希望把收购长滩码头作为收购总部位于香港的航运公司东方海外交易的一部分。但是，随着中美贸易争端的逐步升级，中远海运高管在4月中旬主动向CFIUS提议剥离长滩港码头，以减轻美国政界对中远海运收购东方海外交易案的担心。

6月28日，中远海控收到国家市场监督管理总局反垄断局（原商务部反垄断局）做出的《经营者集中反垄断审查不予禁止决定书》，决定对其收购东方海外（国际）有限公司股权案不予禁止。至此，中远海控（CSH）与上海国际港务股份有限公司联合要约收购东方海外（OOIL）股权的各项先决条件已全部达成。

7月8日，中远海运控股股份有限公司发布公告，美国外国投资委员会（CFIUS）已确定要约收购东方海外（国际）有限公司的交易不存在未解决的美国国家安全事宜。

就CFIUS而言，中远海控全资子公司Faulkner Global、东方海外已与美国国土安全部和司法部签订了《国家安全协议》，承诺向无关联的第三方出售东方海外持有及运营、位于美国的长滩集装箱码头的实体，并在出售完成前把长滩港集装箱码头的实体由以东方海外为受益人的美国信托托管。基于以上《国家安全协议》的签署，本次要约收购各方已收到CFlUS于7月6日发出的信函，指CFlUS确定目前本次要约收购不存在未解决的美国国家安全事宜。

东方海外国际将在美国政府方的同意下选择主要受托人，且将不会是东方海外国际的股东。出售事项完成后，国家安全协议将自动终止，美国信托也将自动解除。

本来，中远海运即使把长滩码头收入囊中，也不存在“安全威胁”。比如，同为中国公司的东方海外签了40年的特许经营协议，没有安全问题；又如，在洛杉矶/长滩港口群的13个码头公司，日本ONE公司就在其中三个码头有所有权，也没有问题；再如，即使LBCT全部建成以后，加上现有的两座码头，中远海运在LA/LB港口群的市场份额也不到30%的警戒线。因此，笔者认为，中远海运剥离长滩码头，不仅是中美贸易大环境下的“断尾求生”之举，也是美国政界内部各派力量博弈的结果。

至此，中远海运收购东方海外交易案已经消除了一切障碍。在中美贸易战背景下，取得这个结果实属不易。

美国外国投资委员会的审查程序不太透明

纽约民主党参议员查克·舒默和共和党国会议员彼得·金反对迪拜环球港务集团在美国收购铁行港口旗下码头的提案。

富理达律师事务所(Foley &Lardner)合伙人格雷戈里•赫西恩(Gregory Husisian)表示:“自迪拜港口宣布以来，国会一直对国际航运供应链有兴趣。”

赫西恩指出，在评估美国基础设施领域的外国投资时，“特朗普政府更加咄咄逼人，特别是在中国利益被卷入的地方，更积极地发现有潜在的国家安全利益。”

特朗普政府撤销了总部位于新加坡的博通公司（Broadcom）收购高通(Qualcomm)的提议，这一事实表明，政府可以广泛地宣称，外国投资可能威胁到国家安全。

赫西恩说，美国外国投资委员会的审查是相当普遍的，估计每年会有几百笔交易被审查。如果美国政府发现有国家安全利益，他们有权解除协议，基本上会迫使买方出售公司，或采取措施消除国家安全的障碍。公司通常会要求提前审查是否有潜在的国家安全利益风险。

他说，美国外国投资委员会不是一个常设委员会，而是汇集了来自各个政府机构的官员，比如国防部、商务部和能源部。不同的部门从国家安全利益的不同角度来审查这些交易。

美国外国投资委员会的审查程序不太透明，它允许企业在秘密和常规的情况下提交审查申请。美国政府通常不会说正在审查哪些企业，也不征求公众意见。

赫西恩说：“通常，如果有消息透露出来，那是因为企业已经告诉大家了，一般会在证券交易所提交的监管文件中。”

他说:“不允许投资的决定不受审查。如果你想设法在法庭上有所作为，法院很可能会推迟，说这是国家安全的问题，这不是一个法律问题。”

葛尔福泰纳租赁威尔明顿港交易案

于2008年4月 接 替 父 亲 邓肯·L·亨特的国会席位的加州议员邓肯·D·亨特致信总统特朗普要求他阻止葛尔福泰纳公司关于租赁威尔明顿港的计划，尽管实际上葛尔福泰纳公司自2015年在美国外国投资委员会审查之后就一直运营在佛罗里达州卡纳维拉尔港的集装箱码头。然后，就像现在一样，在威明顿的反对葛尔福泰纳公司运营的势力，一直由安全政策中心和它的主席弗兰克·加夫尼等组织领导。亨特的办公室说，他并没有写信给特朗普说反对中远海运或耶尔港口的投资。

亨特在给白宫的信中称：“一些新闻报道指出该企业的管理层和贾法尔•帝雅博士之间存在家族关系。贾法尔是一名在萨达姆掌权时期的伊拉克高级核科学家。鉴于威尔明顿港附近的几个军事设施，及其在特拉华河的战略位置，外国控制这样一个重要的资产应该受到全面审查。”

葛尔福泰纳集团首席执行官彼得•理查兹和其美国分公司GT美国的负责人，没有回应美国托运人杂志（American Shipper）记者的置评请求，但告诉费城调查报：“葛尔福泰纳集团从来没有，也将永远不会用肮脏的钱与恐怖主义合作”，并将开放给所有联邦当局审查。

特拉华州的秘书长杰弗里·布洛克，同时也是钻石州港口公司（Diamond State Port Corp）的主席，该公司拥有并运营威尔明顿港。布洛克说：“我们与葛尔福泰纳集团的协议条款需要获得联邦政府的所有必要的批准，包括外国投资委员会审查。所有批准程序预期将在我们的特许经营权向前迈进之前成功完成。”

耶尔港口公司投资格尔夫波特港交易案

今年4月，密西西比州港务局和耶尔港口控股公司在一份协议中表示，这家土耳其码头运营商“将承诺投资于额外设施和设备升级”，尽管该投资的确切性质和数量仍在谈判中。

格尔夫波特港执行董事兼首席执行官乔纳森·丹尼尔斯(Jonathan Daniels)表示，该港口预计在未来6个月内完成自2011年以来一直在进行的约5.7亿美元的恢复和扩建工程。该港口曾经在2005年遭受卡特里娜飓风的严重破坏。

这个港口将从216英亩扩大到大约300英亩，水深从10英尺（3.0米）加深到14英尺（4.3米）。这个港口已经扩建了集装箱码头，增加了三台新的船岸龙门起重机，并敷设了大约六英里的新铁路，包括港口集装箱码头西侧的铁路和两个新的铁路储运站。

此外，曾是杜邦公司(DuPont)一部分的科慕（Chemours），已经斥资8500万美元建造了一个矿石和焦炭的散货装卸设施，用于生产二氧化钛(一种广泛使用的增白剂)。

格尔夫波特港也希望进入公共私人合作伙伴关系，使其能够增加货运量。丹尼尔斯说:“这些伙伴关系不仅建立在专业技能的基础上，还可以弥补我们目前在位置上的劣势，同时也给我们的全球承运商带来了一定程度的连接性。”

近几年来，格尔夫波特港将集装箱吞吐量从175000标箱增加到近225000标箱，其中大部分货源来自或去往中南美洲。该港口是美国最大的新鲜水果门户之一。由都乐公司和奇基塔公司共同使用。美国的克劳利（Crowley）航运公司还开辟了格尔夫波特与中美洲的班轮服务航线。

该港口与耶尔港口控股公司进行了排他性谈判，丹尼尔斯希望耶尔港口能在其他基础设施上投入大量资金，并为双方提供更多的全球覆盖。不过，他表示，格尔夫波特预计，由于该公司是一家外国公司，所以耶尔德勒姆的投资将受到CFIUS的审查。

这并不是耶尔港口公司首次对美国投资表示兴趣。在2016年的年度报告中，董事长罗伯特·约瑟尔·耶尔德勒姆表示，他的公司正在谈判收购美国港口集团（Ports America）的大部分港口。目前还不清楚这些谈判是否正在进行。美国港口公司表示，它“没有就财务或商业策略发表评论”。 Ports Americ公司在其网站上发表声明称，其仍然为高星资本公司所有。

如果获得批准，格尔夫波特港设施将是耶尔港口公司在北美的第一个码头，尽管它目前已经在巴特勒（Butler）经营铁合金生产和精炼设备。耶尔港口公司在土耳其、欧洲和南美洲的19个海运码头拥有全部或部分所有权。该公司在去年德鲁里的全球码头运营商调查中排名第十三位。母公司耶尔德勒姆集团也持有达飞集团24%的股份。达飞集团是世界第三大集装箱运输公司，在长滩、休斯顿和迈阿密港都有投资。

约瑟尔·耶尔德勒姆说：“因为我们相信，我们在全球多用途港口业务方面有很好的技术和专业知识，我们看到许多美国港口缺乏投资，我们致力于格尔夫波特港务局升级，提高码头的生产力和服务，通过应用先进的技术，使格尔夫波特港成为在北美地区最具竞争力的港口。”

他说：“我们认为，从厄瓜多尔、秘鲁和拉丁美洲的耶尔港口公司码头到美国中西部地区，有很大的潜力。可以将大量的货物，特别是冷藏货物运到格尔夫波特港再转往美国内陆地区。利用耶尔德勒姆集团的贸易子公司来处理美国墨西哥湾沿岸地区的小型和中型货主的集装箱化液体和散装产品，还有进一步的潜力。”

一些分析人士认为，美国港口当局，如格尔夫波特港和威明顿，将越来越多地转向公私合作关系，并有外国投资者为所需的基础设施提供资金。

穆迪投资者服务公司(Moody’s investors Service)分析师摩西•柯普玛(Moses Kopmar)对美国托运人（American Shipper）杂志表示 ：“机构投资者在港口领域的投资并不新鲜，也不常见。”但他表示，葛尔福泰纳集团和耶尔德勒姆集团的计划投资规模“比我们以前看到的规模要大得多”。毫无疑问，它们分别为格尔夫波特和威明顿提供了一个受欢迎的资金来源，因为这些港口可能不具备与洛杉矶或纽约这些在市场上拥有领先地位的港口同样的获取资本的能力。”

图：洛杉矶—长滩港（LA/LB)集装箱码头经营商布局

柯普玛解释说：“某些东南部港口，比如在弗吉尼亚州、北卡罗莱纳州、南卡罗莱纳州和乔治亚州的国有港务局，通过来自他们本州支持者的大量公共援助已经能够满足大部分的资本需求，但格尔夫波特和威明顿看起来没有类似的机会。与美国港口当局通常与私人运营商签订的租赁或特许协议相比，这两个港口的交易都需要长期的特许经营权，而且期限要比一般的期限长。这可能反映出，需要很长一段时间才能收回在这些特殊市场进行如此大规模投资的成本。