商品房登记档案实行“单套制”的可行性研究

智璐璐 左宏嫄

随着城市化进程的加快，住房消费市场日益活跃。调查显示，目前，全国335个地市、2853个县区共设立3.8万个不动产登记窗口，平均每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。登记数量的增长，使得作为确权的房地产档案数量也呈几何级数增长，档案库房馆藏能力的短板效应也日益凸显。其深层原因，主要是当前房地产登记模式：在房地产登记时，申请人需要提供所需各类材料的纸质材料，待载簿登记后，上述材料全部数字化并移交库房保存，即傳统意义的双套制。在登记总量偏低的时代，双套制的弊端不甚明显，现行环境下，双套制导致的馆藏空间告急、利用效率低下、档案管理成本剧增已成为普遍现象。在此背景下，基于数字化背景的单套制归档制度成为大势所趋。

一、单套制的定义和特点

单套制是指对于由电子设备生成的电子文件，在进行归档时，仅保管电子档案，不生成和保存纸质档案的归档制度。和当下主流的双套制相比，单套制最显著的特点体现在纸质档案的处理方式上：档案保管单位不再保管纸质档案。这一显著特点，一方面很好地弥补了当下房地产档案保管方面的短板，从根本上解决了档案库房空间不足的问题；另一方面，通过推行单套制，可以改变当前商品房登记受理模式，提高登记效率，极大地方便用户。

二、双套制下商品房登记档案的收集、整理和利用

不完全统计，目前全国的不动产登记中心基本采用在受理阶段要求申请人提供纸质档案，待审核发证之后对申请材料进行数字化扫描的模式，即双套制。双套制在登记流程中所表现出的弊端主要有以下几个方面：

1.商品房受理之前。现有模式下，由于要收取纸质申请材料，群众只能实地办理。而目前各地登记中心的一个突出矛盾是前台受理人员数量和办事群众数量的不匹配，直接导致不动产登记量剧增。以2017年部分城市受理量为例，2017年工作日共计249天，结合表1数据，日均受理量最少的福州达到1445件，而上海甚至达到4178件，窗口受理压力可想而知。表1数据在当下全国不动产登记的火热背景下，极具代表性。受理量的剧增会产生两个后果：一是办理前需要预约；二是办理当日需要等待，其间所耗费的巨大时间成本给用户造成了极大不便。

2.商品房受理及审核阶段。双套制模式下，群众在申请商品房产权登记时，需要提交商品房备案合同、发票、税票、个人身份证明材料，在收取上述材料的同时，窗口受理人员要完成初审，即对上述材料的合法、合理性进行审核，之后再转由审核部门进行复审。在各地不动产登记单位，这种做法较为通行。和其他登记类别不同，商品房登记的义务人是开发公司，在核定好预售备案信息与申请人信息一致之后即可保证登记簿记载的准确性。该类登记申请材料比较简单，出现问题的环节比较少，完全可以撤销初审环节，转由审核科进行复审，其在登记流程上可行，在实际操作中也比较合理。

3.数字化扫描阶段。在所有环节中，双套制的弊端在数字化扫描阶段也较为突出。首先，在所有登记材料归档之后，登记部门或者受托的数字化扫描单位需要根据目录要求对每宗房地产登记档案拆装、分类，并完成所有纸质档案扫描及质检、挂接等工作。在日均归档数量较多的背景下，每份档案从扫描部门（公司）接收到最终数字化成果能被直接利用，大约需要6天时间，在此期间，档案处于冻结状态，调阅工作较难开展，极大地影响了群众和登记人员的阅档需求。其次，近年来，开发商和银行对商品房和抵押合同的条款规定愈发详细，群众在办理对应业务时提交的合同一般都在30～50页之间，比较繁杂的抵押借款合同，甚至达到80页左右，这些合同在扫描过程所耗费的人力、时间和财力成本可想而知。最后，对扫描的档案成果进行分析可以发现，扫描的文件之间重复率非常之高，不完全统计，可以达到40%左右。以商品房买卖合同为例，选取某一小区500户为样本，在用户申请产权登记时，产权登记部门会收到500份商品房买卖合同，合同内容页中除购房人信息、房屋信息及签名页3页之外，其余几十页内容都完全相同。双套制下，扫描人员要对上述几十页材料重复扫描500次，其中无效的重复劳动量可想而知。

4.档案保管阶段。鉴于近年来房地产登记总量的暴增及房地产档案全部执行永久保存两方面因素，馆藏空间一直是各地房地产档案馆的痛点。而在所有门类的房地产档案中，商品房登记档案所占比例不容小觑。以A市为例，2017年主要门类的不动产业务登记中，商品房登记量为36600余件，占主要业务登记总量的39%。在假设每个档案馆使用的都是空间利用率最高的电动密集架及密集架使用率为100%的情况下（实际利用率一般是80%），密集架规格为5列、4层，共20个单元格，每个单元格可以排放17盒左右档案，平均每个档案盒存放12份商品房类登记档案，则每年需要至少9排密集架，这为档案馆馆藏的优化和升级工作带来了一定阻力。

5.档案利用阶段。房产档案作为一类民生档案，利用率非常之高。2016年，笔者有幸参加N市档案工作年度总结会，对比与会各档案馆（室）统计上报的档案利用数据发现，房地产档案馆一个月的利用频次比其他档案馆一年的利用频次之和还要高，具体表现在调档用户面广、调档频率高。在调取的档案内容中，利用率较高的主要有购房票据（发票和税票）、买卖合同（商品房买卖合同、存量房买卖合同等）和抵押借款合同，其中平均每份合同类档案都有30多页，频繁地调取无疑会造成极大浪费。

三、商品房类房地产档案单套制的优点

1.内容简单，有实施单套制的先天优势。房地产档案按照业务类别的不同，可以分为商品房类房地产档案、存量房类房地产档案、抵押类房地产档案等等。其中，商品房类房地产档案内容较其他档案更为简单。商品房登记的最重要环节是房屋的网上备案信息，在明确预售信息之后，商品房登记申请人属于纯获益一方，从获益方角度看，其提交的材料中，虚假、错误的材料相对较少。目前，全国大部分省市推行的网络查询方式，为商品房类档案的真伪审核提供了便捷途径，也奠定了商品房类档案实行单套制的先天优势。

2.提高房地产登记效率。实行单套制之后，一方面对于登记申请人而言，免去了往返不动产登记中心提交申请材料的成本，申请人随时随地可以通过电脑或手机登录指定网址，按照商品房登记所需材料，依序上传数字化申请材料即可；另一方面对于不动产登记部门而言，最大的优点就是减轻了工作压力。粗略统计，商品房业务在所有业务中占比约39%，實行单套制之后，前台受理人员的收件压力相应下降约39%，节省的时间可用于办理其他类别登记，缩短其他业务申请人的等待时间，优化整体的不动产登记流程，提高登记效率。

3.有效降低房地产档案馆的馆藏压力。解决房地产档案馆馆藏空间问题，必须在档案收集阶段着手。传统管理模式下，纸质档案地位无可取代，因此，任何解决馆藏空间的方式都无法达到釜底抽薪的效果。数字档案时代，基于电子档案的法律效力，完全可以弱化纸质档案的作用。实施单套制之后，档案馆不再接收商品房登记的纸质档案，理论上节省了馆藏近40%的空间，从根本上解决档案馆的空间难题。

4.为房地产档案数字化工作减压。在商品房登记受理阶段，由申请人通过各自客户端直接提供符合规定的数字化档案，待审核载簿之后将其直接归档，压缩了登记中的受理、扫描及移交环节。对于扫描部门而言，一方面可以节省商品房类档案数字化的各项成本；另一方面，可以用结余的资源集全力处理其他门类档案，加快其他门类房地产档案的数字化进程，将之前6天的数字化时间缩短至4天或更短，方便群众和工作人员及时调档。

四、商品房登记档案实行单套制需要解决的问题

商品房类档案实行单套制，是对之前登记模式的彻底变革。在推行之前，需要解决以下几个问题：

1.明确提交材料的方式。确定申请材料的提交方式是房地产档案实行单套制的关键节点。商品房登记档案实行单套制的目的是提高房地产登记效率。因此在提交方式的确认上，应从申请人角度出发，尽量降低登录门槛，允许通过电脑、手机等多种方式登录属地的不动产登记网站，选择业务类别，根据提示依次上传各类申请要件。待上传完毕，即完成了传统意义上的登记受理工作。

2.明确提交材料的格式。双套制背景下，纸质档案的扫描有一系列的标准，如：扫描分辨率应不小于200dpi，存储格式应该是TIFF、JPEG等通用格式。单套制下，申请人在上传材料时也应遵循上述标准，不动产登记中心可对图片的格式进行设置，申请人提交数字化材料后，只有符合条件才可以进行下一步，从源头上保证了电子档案的质量。

3.明确提交材料真伪的核定方式。双套制下，材料的真伪审核和认定是登记工作重点，单套制下亦如此。目前的商品房登记需要提交商品房买卖合同、购房发票、契税票、不动产登记证明单、申请人身份证明材料及银行的抵押贷款合同。上述项目中，商品房买卖合同的审核工作最为基础和重要。目前，国内商品房普遍实行预售合同备案制度，每套房屋随机配发一个合同备案号，并印制在合同上。验核时登录商品房合同备案机构指定网址，输入合同备案号即可验证购房人、房屋等基本信息与提交信息是否一致。

购房发票、契税票所载信息的核定，一方面可以通过网上备案合同进行核定，另一方面，目前很多省市开通了电话和网络查询途径，对于部分存疑信息，审核人可通过上述途径确保票据的真实性。对于不动产登记证明单而言，其发证单位是不动产登记中心，真伪核定更为简单。

4.明确电子档案法律效力。纸质档案时期，档案界普遍遵循“原件优先”原则，即档案的证据性依附于纸质档案之上。近几年，随着电子文件的盛行，国际和国内已开始实施对电子档案的相关法律进行调整。2004年通过的《中华人民共和国电子签名法》第二章第五条提到“符合下列条件的数据电文，视为满足法律、法规规定的原件形式要求：（一）能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用；（二）能够可靠地保证自最终形成时起，内容保持完整、未被更改。”2013年修改执行的《中华人民共和国刑事诉讼法》，在第五章证据中明确规定，证据包括：视听资料、电子数据。进一步增强了电子文件的法律效力。以上种种，都为电子档案的证据性提供了强有力佐证，夯实了电子档案的法律效力。

参考文献

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[3]智璐璐.房产抵押、查封注销等档案销毁可行性分析[J].中国档案，2017（3）：38-39.

[4]廖倩文.电子文件单套制管理问题的策略研究[J].档案与建设，2017（8）：27-30.